善用产业投资基金 加快制造业转型

文/郝荣亮

善用产业投资基金 加快制造业转型

文/郝荣亮

当前，传统制造业正承担着“三去一降一补”的供给侧改革重任，加快推进供给侧结构性改革，完成传统行业的转型升级，破解传统制造业领域的周期性问题和深层次矛盾，已经成为实现我国经济可持续发展的关键所在。产业投资基金作为一种成熟的投融资工具，能够提升社会资本配置效率，满足企业融资需求，实现政府调整产业结构的政策目标，最终推动传统制造业的转型升级。当前，探讨和解决实际操作中可能面临的问题，对于加快传统制造业转型升级具有重大意义。

意义重大

一是完善政策支持方式，发挥市场资源配置作用的重要举措。随着我国经济增长进入新常态，充分发挥市场配置资源的决定性作用，是经济增长方式转变的方向，依靠传统财政补贴等方式拉动经济发展已出现各种各样的问题，在一定程度上抑制了市场的作用，如，补贴过于分散导致不能起到引导产业发展、不能有效调动市场主体积极性等问题。产业投资基金正是通过财政出资和政府引导，撬动社会资本，实现财政资金的杠杆放大效应和持续滚动投资作用，充分发挥市场机制的积极方式。目前，部分产业投资基金已在新兴产业、基础设施建设等领域取得了一定投资回报，积累了一定的基金运作经验。因此，适时设立促进传统制造业转型升级的产业投资基金，有利于吸引社会资金投资于传统制造业，有效调动社会资本和企业的自主能动性，丰富政府支持实体经济发展的政策渠道，提高财政资金利用效率和效果。

二是转变产业发展方式，提升传统工业发展水平的内在诉求。当前，我国传统工业规模依然庞大，涉及面广，是产业发展方式转变的主要对象。2015年，煤炭、钢铁企业主营业务收入分别为1．79万亿元和4．88万亿元，合计占全国工业（44个行业）收入比重9．6%，但行业利润率仅为0．27%和0．08%，远低于6%的全国工业利润水平。通过设立促进传统制造业转型升级的产业投资基金，以产业智能化、绿色化、服务化、高端化为引领，提升传统行业的技术水平和产品层次，正是我国传统工业行业重塑创新动力的迫切内在诉求。

三是打破行业融资瓶颈，促进传统工业企业转型升级的积极尝试。我国传统工业企业倚重以银行贷款为主的间接融资方式，银行贷款投放倾向于高盈利性行业，这加剧了传统工业行业的“门槛高、渠道窄、成本高”等融资难题。我国经济进入新常态后，增速放缓，造成传统工业行业转型升级所面临的资金紧缺问题越发严重。因此，在新兴产业领域基金运作成功经验的基础上，加快设立针对传统工业行业的产业投资基金，将有效打破传统工业行业的融资瓶颈，也将是传统工业领域完成供给侧结构性改革的“三去一降一补”任务的一种路径选择，更是传统工业企业转型升级的大胆尝试。

面临挑战

首先，基金发起设立意愿低。

增强制造业竞争力等转型升级项目，支持时间长，资金需求大，整体收益率偏低，导致政府对此类基金的发起意愿不高。一是政府存在惯性思维，扶持传统行业依赖于传统财税政策。多年来，政府针对传统制造业振兴出台了大量的政策，但核心措施依赖于财政补贴和税收优惠。例如，2016年财政部出台了为期两年的1000亿元“工业企业结构调整专项奖补资金”，主要以奖励补贴的形式，用于钢铁、煤炭等行业化解过剩产能。二是当前阶段，政府设立产业投资基金偏好于新兴产业，挤压了传统工业受扶持空间。进入“十三五”，我国政府利用现代化金融手段推动经济发展，中央政府成立国家新兴产业创业投资引导基金、国家集成电路产业投资基金等政府引导型产业基金，地方政府和国资平台纷纷组建各类产业投资基金，目前，每月都有数十个地方政府主导的产业基金成立，主要集中在信息通信技术、高端装备、新能源等新兴产业，很少有投资于传统制造业领域的产业基金。

其次，易偏离产业政策目标。

商业机构发起的产业投资基金，以盈利为主要目标。与之相区别，政府主导的产业基金肩负着产业政策使命，因此，谨防在投资方向出现偏离政策导向目标的现象。原因一是基金设立的产业政策目标可能不清晰。传统工业行业整体规模大，涉及到具体的供给侧改革任务多，领域宽，如何在众多任务中选择适当的领域和投资对象，成为产业基金能否完成产业政策目标的基本条件；二是基金的募集份额、组织形式等方面不能保障履行政府投资使命。近年，各地政府推出的产业基金，其意在发挥财政引导作用，追求投资“放大倍数”，将高杠杆率作为产业基金效果突出的衡量标准，导致财政资金只能作为参股形式，由社会资本成为决定基金投资决策的主导力量，由此，在决策过程中出现将投资效益放在突出位置，忽略投资的政策目标，出现投资领域偏离等情况。

再次，社会资本参与积极性低。

一是难以满足社会资本的收益期望要求。传统制造业发展是关乎国家兴衰的大事，但行业改造升级项目的风险高、利润低特点，导致投资于传统制造业改造升级项目，有可能达不到社会平均收益率或出现亏损。一般情况下，社会资金收益率要求较高，例如，全国社保基金的最低收益率要求应不低于6%（社保基金在2001～2014年的年均投资收益率达到8．36%，2015年为15．14%）；大中型国有企业的资本收益率要求不低于10%；创投资本或风投资本的收益率要求在20%以上。二是存在体制机制瓶颈制约。传统企业（尤其国有企业）普遍面临土地、设备、管理等要素资源利用不合理情况，以及企业产权、人员安置等历史遗留问题。当前，激活传统企业沉淀成本，需要破解当前税收、融资、土地等要素市场体制和机制约束。

政策建议

应该在发起环节，紧扣中央和地方政府传统产业改造升级的具体任务；在资金募集和运营环节，加强制度设计确保实现国家意志；在收益分配和风险补偿环节，加大对社会资本的扶持力度。

首先，在发起环节，紧扣中央和地方政府传统产业改造升级的具体任务。

从产业政策导向看，传统产业转型升级的阶段性任务特征明显。因此，在基金发起设立环节，寻找国家产业政策和传统制造业变革的契合点，将产业投资基金作为落实中央产业政策的重要工作抓手，紧密推动传统制造业转型升级。例如，2015年以来，以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为重点的供给侧结构性改革，成为传统制造业的改革重点，可将中央政府的一部分财政资金（涉及工业领域的专项资金）转化为产业投资基金的形式，完成去产能、调结构等具体政策目标。同时，也要因地制宜和分业施策，针对不同地区的具体产业环境，由中央和地方政府联合出资，成立体现地方诉求的产业基金（或子基金），推动地方企业转型升级。

其次，在募集和运营环节，加强制度设计确保实现国家意志。

一是资金募集环节，要确保政府资金占主导地位。发挥中央和地方财政的带头作用和决策地位，形成财政控股地位（如控股超过51%）。其中，中央政府作为主要出资人，引导社会投资，扶持工业结构调整，通过设立资金规模在300亿元以上的工业转型升级投资专项资金，专款专用，和地方政府、社会资本共同出资，对接传统制造业转型升级项目。结合制造业领域的生产项目从生产线建设到产出效益周期，以及研发项目从开发到成果产生，转型升级基金的投资领域具有资金密集、回报周期长等特点，因此基金存续期设置长一些，如10～15年等。

二是组织形式设置，要考察哪种形式有利于支持国家战略目标。进一步研究公司制、有限合伙制等基金组织形式，从实现国家支持重点产业发展的战略计划和基金扶持传统制造业转型升级的产业政策使命的角度出发，综合考察产业基金的设立形式和投资行为，实现国家促进经济结构调整和产业转型升级的战略目标。

三是投资形式，要扩大基金的运作空间。一种形式是作为引导基金，直接投资于重大项目。作为战略投资人，不做第一大股东，不要求获得董事会席位，通过阶段参股，和其他投资机构共同投资于转型升级项目，充分发挥中央财政资金的杠杆效应；另一种形式是根据不同行业设立不同的专项子基金，形成母子基金并存的投资和管理架构。

再次，在收益分配和风险补偿环节，加大对社会资本的扶持力度。

一方面是收益分配向社会资本倾斜。财政资金对传统行业转型升级项目的收益率要求不宜过高，允许低于社会平均收益率。社会资金一般要求资金安全性和收益性，当基金本身收益率过低时，可以参照社会正常收益率，按比例对社会资本给予一定补贴。具体操作看，基金可以采取社会资金收益优先原则，中央财政劣后分配，设置一定的优先股的股东，支付优先股股息，以利于吸引社保基金等资金的进入。

另一方面，给予社会资本一定的风险补偿。一是给予社会资本一定的融资成本补偿。通过财政贴息和政策性担保等方式，广泛吸收国有资本平台、社保基金、保险基金、企业和私人资金等资本的进入。二是加快要素资源机制创新，并给予一定的要素政策补偿。加大在土地、税收、人才等方面政策改革力度，激活传统企业的沉淀成本，提高对传统产业的支持力度，建立有利于产业基金进入的外部环境。比如，鼓励产能置换，加快出台产能置换相关办法，在土地、能源、水资源等方面给予扶持和优惠；鼓励存量土地盘活，传统企业一般拥有大量的城市工业用地，通过工业用地二次开发，将工业企业的搬迁转型和城市升级结合起来，允许地方政府以一定的土地红利分配来吸引产业基金的进入。

（作者单位为工业和信息化部赛迪智库）