农信社之主：多元股东，多头监管

1、谁拥有？

1950年代，农信社成立之初的资本金大部分来自于地方政府和中央政府，社员持股很少且分散。股权主要有两种形式：

一是资格股，是取得信用社社员资格所必须交纳的基础股金，是社员获得农村信用社优先、优惠服务的前提。资格股入股起点可根据实际情况确定额度。资格股可转让、继承，实行一人一票。资格股入股的社员可以享受贷款优惠优先，因此资格股金额小、数量多，一般还有每年固定分红；

二是投资股，即社员超过资格股金外的投资形成的股份，额度由社员自行确定。社员持有的投资股可凭投资份额取得投资分红，分红与利润挂钩，需承担风险。投资人根据投资股权多少确定投票权，以强化对农村信用社的约束、监督机制。投资股可以继承、转让、赠予，但不能退股。银监会表示要在2015年前全面取消农信社资格股，推动资格股向投资股转化。

随着社会经济环境的变化，农信社的股东也日益多元化。现在很多农信社和农商行的大股东既不是政府，也不是自然人，而是与农信社有贷款关联的企业法人。农信社的负债成本极低，多为农民活期存款和财政存款，三农贷款的期限虽都不长，但一年期贷款利率与活期存款利率之间的利差仍然是巨大的，在经济向好时稳赚利差，在经济下行不良率攀升时，如出现支付风险由省政府负责组织协调风险处置。境内法人入股农信社不仅可以享受分红，还可以拥有贷款优惠。再加上银监会要求农信社全面取消资格股，又推动了农信社自然人股东占比的下降。

从法人股东的构成来看：一类国企还在股东中占据重要位置；另一类则是已经完全民营化。

2、谁监管？

（1）多头监管：央行、银监会、省政府均有职责

农信社从成立之初经历了几次改革，1979年之前农信社一直由人民银行直接监管，1979年到1996年由农业银行代管，1997年之后农信社又重新回归人民银行管理。2003年，农信社改革，同年银监会成立。

2004年银监会、人民银行在《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》中对农信社的监管做出了新的具体要求，省政府、省联社、银监会、人民银行在对农信社的监管中均有职责。

银监会对农信社的监管均按照《商业银行法》、《银行业监督管理法》执行，除在资本充足率方面农信社有所宽松外（商业银行的要求为8%，农信社为2%），其他并没有与商业银行有明显不同。在农信社改制成农商行之后，则与其他商业银行享受同样的监管。具体主要包括机构审批、现场非现场检查、风险评价、处置违规等。此外，银监会还需配合省政府做好风险预警和处置。

央行的主要职责包括督促农信社依法开展各项人民币业务、外汇业务以及反洗钱。同时当出现局部支付风险时，央行需要及时提供再贷款，再贷款由省政府承诺归还。

省政府的主要职责包括研究决策当地信用社的改革发展，督促信用社依法依规经营，并通过省联社实现对当地信用社的管理、指导、协调和服务；同时还负责任命省联社高级管理人员，负责对省联社干部考核。《意见》还将再贷款承诺、清理旧债、打击逃废债、维护信用环境、组织有关部门做好风险防范和处置等职责划给了省政府。由于当时没有存款保险制度，这一职责划分也是利用政府信誉对农村信用社进行隐性担保，维持农信社的正常运营。

省联社是省政府对农信社行使职责的职能单位，主要责任是指导、督促信用社完善内控制度和经营机制、县级信用社的协调管理；督促信用社依法选举理事和监事，选举、聘用高级管理人员；办理或代理信用社的资金清算和结算业务等。《意见》中有一条“省政府授权行使的其他管理职责”，拓宽了省联社的职责边界。

（2）省联社：权力很大的非政府机构

在2000年以来的农信社改革中，中央想将农村金融风险管理的职能下放至地方，“信用社的管理交由地方政府负责”，于是诞生了一个产物，省级农村信用合作联合社，简称“省联社”。

省联社由当地县级农信社出资入股成立，受省政府领导，同时仍然接收银监会和人民银行的监管。但因为省联社并不是一个经营实体，没有存贷款业务，只有一些行政功能，银监会是以行业服务的名义对其进行监管，不是法人监管。其主要职责在于代理省政府对当地信用社进行管理、指导、协调和服务，并享有一定的人事任命和经营管理权。

不可否认，省联社在2003年农信社改革初期确实起到了维持农信社正常运营的重要作用。但对于许多改制成农商行的基层农信社，其本身已经具备良好的独立运营和风险管理能力，在省联社模式下，省政府对于其业务发展并没有太多实际的支出，却获得了管理和支配农村金融资源的现实收益，其权力已经远远超过了它最初的责任。