TOD模式对我国城市科学发展的启示

黄维民，慕怀琴

（1、西京学院，陕西西安710123 2、陕西师范大学，陕西西安710119）

TOD模式对我国城市科学发展的启示

黄维民1，慕怀琴2

（1、西京学院，陕西西安710123 2、陕西师范大学，陕西西安710119）

美国战后对传统经济增长模式进行了深刻反省，在发展理念上发生了一些巨大变化，其中最为主要的变化，就是彻底抛弃了“发展=经济增长”这种既浪费资源，又以牺牲环境为代价的传统增长模式，而逐渐确立了经济、人口、资源、环境与社会协调发展的新理念——TOD模式。TOD模式作为一种新的社会价值取向，其基本内涵是在满足当代人们需求的时候，而不去做危及后代生存的事情，其特征就是在社会发展过程中，坚持“可持续发展”的原则与目标。TOD模式在本质上是一种城市交通治理的新范式，在探讨TOD发展模式内涵与特征的基础上，总结了其经验与教训，并归纳出相关启示，为我国政府承担起城市治理重任，有效解决交通拥堵、环境污染与资源消耗等问题，提供智力支撑与理论依据，以实现我国城市精细化管理与可持续发展的战略目标。

美国；TOD模式；城市科学发展

一、TOD模式产生的时代背景及内涵

二战以后，百废待兴的美国把促进经济发展作为治理国家、推动社会进步的重要目标，此为投入了大量人力、物力与资金，因而在很短的时间内经济得到了快速发展，社会面貌焕然一新。这不仅促进了全民生活水平的提高，也使得城市发展日新月异，机动化能力越来越强。但随之而来的则是城市交通状况日益恶化，不仅使公众大量时间浪费在道路的拥堵之中，造成巨大的经济损失，而且交通拥堵也使机动车辆产生额外的燃料消耗，加重了空气污染和碳排放量，导致公众健康风险大幅提高，幸福感指数陡然下降。由城市交通拥堵引发的能源浪费、环境污染、健康风险和时间浪费等一系列问题，不仅成为美国公众普遍关注的社会焦点，激化了社会利益的冲突，引发了公众对政府的不满，也严重阻碍了城市交通的可持续发展，成为制约美国社会发展的瓶颈之一。因此，解决交通拥堵问题，提高社会治理水平，就成为了美国政府城市管理中的头等要务，以及学者们积极探索与研究的重要领域。

应该说，二战以后美国对工业文明和现代化发展道路的反思是深刻的，因而导致其发展理念产生了革命性变化，彻底抛弃了传统消耗社会资源和破坏生态环境为代价的“发展=经济增长”模式，逐渐树立了经济、社会、环境、资源与人口协调发展的社会价值取向。这种新的社会价值取向在本质上是一种新的发展理念与范式，其基本内涵就是在满足了当代人们需求的时候，而不去做危及后代需求的事情，其特征就是在社会发展过程中，坚持“可持续发展”的原则与目标，并使其成为社会的一种创新共识，使得城市管理更加精细化、科学化[1]。

正是在这种社会背景下，美国有一位非常著名的建筑设计师哈里森·弗雷克通过多年对城市交通规划、设计与建设的深入考察后，在二十世纪八十年代初，首次提出了一种新的城市发展新理念与新范式，即在城市发展过程中，坚持以公交治理为导向的模式，英文名称为Transit-Oriented-Development，简称为TOD[2]。哈里森·弗雷克作为具有先进城市管理理念的著名学者，所提出的TOD模式，其主要目的是为了有效解决二战以后美国城市无限制蔓延与扩大，而采取的一种以公交为导向、综合治理与协调构建步行街区的重大举措。长期以来，城市用地与交通基础建设，作为城市发展的两大核心内容是一个相辅相成的关系。两者协调发展，有助于构建科学的城市交通网络，从而可以把公众对城市交通的日常需求控制到最低程度，使得城市交通拥堵得到极大地缓解。这不仅有效降低了城市交通对生态环境的破坏与影响，以及对社会资源造成的巨大浪费，也促进了城市的可持续发展，使得以公交为导向的城市交通发展理念不断深入人心。实际上，城市发展最为核心问题，就是如何充分利用土地这一稀缺的资源，科学地构建一个高效、安全、便利与环保的公交体系，保障人们自由、舒适与安全流动，以体现城市居住的价值所在。

美国TOD模式在本质上是一种城市交通综合发展理念，其最大的特点就是把公交与土地的有效利用有机地结合起来，强调城市交通的集约化、科学化发展，尤其是强调土地的综合性开发。其价值取向就是倡导公众日常出行时候，把公交作为出行的首选工具[3]。因此，TOD模式在本质上是一种将土地有效开发与城市交通发展紧密结合的新理念与新范式。一般在现代城市的发展中，土地的科学开发与综合利用是实现城市治理的重要载体，是城市交通产生的根本源头。

美国TOD模式的提出，主要是希望通过研究与探讨现代城市交通和城市土地开发利用之间的内在联系性，并在深入分析与探讨了二者内在的相辅相成关系之后，制定出一种新的城市交通出行抉择方案，从根本上改变公众传统的交通出行力度、出行布局与出行方式，在不断优化城市交通体系的基础上，有效缓解现代城市日益突显的交通供需矛盾，从源头上彻底解决交通拥堵问题这一城市顽疾，以体现绿色环保的社会发展理念。因此，美国TOD模式的提出，为以公交为导向的综合治理及城市可持续发展提供一个科学的平台，指明了生态文明建设的方向。

此外，美国TOD模式作为一种结合土地利用的城市治理与发展战略，其最主要的特征就是在公众日常出行的时候，不仅积极倡导要以城市公交作为主要的交通工具，而且还强调在城市交通发展过程中，积极倡导土地的综合开发与利用，从而形成一种集约化的发展理念，使得现代城市交通发展过程中，出现了一种将土地综合开发利用与城市公交体系有机结合的可持续发展范式[4]。由此可见，美国TOD模式的核心理念，不仅是要全面促进城市交通的科学发展，而且还要积极改善社会公共领域的生活，从而为城市的公共交通、步行交通与小汽车交通创造一种公平和谐的发展平台，而不是一味迎合小汽车发展需求。

美国TOD模式所具有的价值取向与科学发展观，使得现代城市交通发展完全依赖小汽车低密度蔓延的传统做法，逐渐改变成为了一种以公交走廊为城市交通体系，而公共站点为重要节点的科学发展模式。正是由于美国TOD模式在城市交通发展过程中，具有综合性与科学性等优点，因而使得在城市的生态环境保护方面，有效缓解城市交通的拥堵方面，尤其是在土地科学开发利用、不断促进城市的综合治理方面，体现出了一种强大的功能与优势，因而成为实现现代城市交通可持续发展的重要举措。总之，在TOD模式下，美国每个城市的交通节点可集中进行土地开发，有利于政府广泛开展城市公共设施改造，实现了可持续发展。

二、TOD模式的特征与实践经验

二战后期，由于汽车工业和房地产的迅猛发展，美国城市开始以一种蔓延拓展为特征的规划方式，用摊大饼的做法逐渐向城市边缘不断扩张规模。此时美国政府采取的这种现代城市治理策略与交通发展模式，主要是以城市交通低密度蔓延和完全依赖小汽车发展的交通形式为根本特征。

长期以来，作为美国梦的重要部分，拥有私车一直是美国独立自由的社会象征，因而二战以后汽车工业发展较快、规模庞大，使得美国社会家家有车，人人开车，成为世界上名副其实的汽车轮子上的国家。应该说，具有汽车轮子上国家美称的美国，在早期城市发展中，因严重受到汽车工业政策的影响，采用了一种扩展蔓延的发展方式。此后，由于广大公众生活水平的提高与改善，以及对生态环境质量的追求，而许多公众的居住地和工作场所逐渐远离了繁华喧闹的城市中心，这不仅使得城市的密度逐渐地减低，而且也导致城市公交不断地衰落，由此带来了一系列环境与社会问题。因此，美国政府早期采纳的交通策略和发展模式弊端多多，由于缺乏科学论证，最终导致交通严重堵塞，使得公众出行需要花费较长时间，并造成空气污染和内城商业衰退等问题。

实际上，在城市早期发展中，由于受传统有轨电车限制，美国政府也制定过集约型的发展策略，因而规划还能做到统筹兼顾。但在此后，因美国现代汽车工业的快速发展，使得众多的大汽车公司采取了一种收购传统有轨电车的做法，并完全拆除了轨道，从此以后美国的许多城市逐渐进入到了一种低密度的发展模式，不仅导致依赖小汽车出行成为人们单一的选择方式，也使得整个美国社会公交出行比例低于10，造成城市公共设施资源的极大浪费[5]。尤其是这一问题所带来的最大弊端，则是不仅使得美国城市繁华地带的一些公共设施没有得到有效利用，而且也使得城市土地资源不能能得到科学的综合开发，其后果是导致许多城市具有的功能被长期闲置，而私车的普及则使交通拥堵成为常态。总之，在美国城市发展过程中，道路的不断拓宽并没有缓解交通拥堵，反而使得更多能源危机、环境污染、交通混乱等问题逐渐浮出水面。

虽然早在二十世纪八十年代初，哈里森·弗雷克就针对城市发展中出现的各种弊端，而提出了解决这些弊端的TOD模式，但TOD模式的基本理念被美国政府与公众所真正接受，并开始对其进行深入研究与全面实践，则经历了一个较为漫长等待与争论之后。在哈里森·弗雷克对TOD模式提出的早起，美国政府的一些高官、学者与普通社会公众都认为，哈里森·弗雷克提出的TOD模式，主要是针对现代城市传统蔓延式交通而提出的一种解决方案，其可行性具有大胆理论假设的色彩，所以在起初的时候，社会公众仅是把哈里森·弗雷克提出的TOD模式作为一种特殊房地产开发策略，并没有认为是一种具有极大社会价值的发展创新。大概经过了近20年，城市的规划者、公众及开发商，在对传统城市发展观念不断反思中，重新思考低密度城市发展弊端，TOD模式才逐渐成为了美国一些城市公交发展的主导思想与路线方针，并在实践中充分体现了其价值所在。正是在这种社会背景下，一种具有集约型、紧凑型等特点，充满了生机勃勃的适宜步行城市发展理念呼之欲出，从而使得TOD模式应运而生，并不断被广大的公众所认知、接收与赞同。尤其是从20世纪70代开始，美国政府的一些官员、专家学者，包括一些社会公益性环保组织，在达成共识的基础上，广泛开展了关于小汽车过度使用而将会导致城市交通体系衰退、造成城市拥堵与破坏生态环境的研究，并在不同的社会场合大力呼吁要不断提高现代城市公交体系在城市交通中的主导作用，并积极促进城市土地使用方式的变革。至此，公众逐渐认识到，一个更为紧凑、以公交支撑为基础的城市形态才是有前途、可持续发展的。

为了彻底改变低密度蔓延的传统城市发展模式，提高公交使用率，2002年，美国交通研究学会（TRB）在给联邦政府提交的年度研究报告中，提出了以公交为导向的城市规划与建设原则，即确定了公交的公共性特征，并提出了四个公共性类型：1.公共空间；2.公共产品；3.公共所有权；4.公众的关注和讨论[6]。其目的是为了在城市发展中大力推进TOD模式，通过对城市土地利用规划、新市镇规划与公交规划的三规合一，从而使得现代城市各个繁华的商业活动中心通过公交网络有机地衔接起来，有效实现城市精细化科学管理。此外，从美国TOD模式多年的实践来看，其主要特征，是要构建大容量的公共快速交通系统，实现轨道交通与土地利用的联合开发，避免城市盲目发展。美国TOD模式在现代城市交通发展过程中的实践表明，以公交为导向的城市用地结构和空间布局要想实现紧凑高效的发展目标，使得健全发达的城市公交体系完全主导广大公众的日常出行，必须要对城市规划进行精细化科学管理，对城市建设用地实行严格的控制，在充分考虑土地开发与轨道交通建设的基础上，不仅要协调与发展好轨道交通与公共汽车的衔接，而且也要加快P+R停车场的建设，防止因P+R停车场的严重短缺，而影响了停车换乘的效率，引发城市交通拥堵成为常态。

因此，在城市交通的发展过程中，一定要解决好地铁站点周边多样化的用地布局和高强度土地开不协调发问题，做到统筹设计与科学规划，并有效利用接驳的常规公交线路而扩大地铁站点的辐射范围和使用频率，最终促进现代城市公交一体化的综合协调发展。例如，美国地铁都是按照TOD模式进行规划的，每个地铁场站建设，都是在规划指导下完成的。一般在繁华的城市中心区，在地铁规划与设计的时候，一定把地铁建设与周边的商业区发展紧密结合起来，从而使得城市的地铁站、公交站与商业街区的公共设施实现了无缝链接。同时兼顾附近建筑物在未来改造时，能实现与地铁衔接。而地铁建设时，也会为规划建筑物预留接口。在住宅区也有同样考虑，提供了周边物业与地铁站间的接驳设施。同时，进行区域增长管理，尤其是通过对私家车增长的有效控制，最终使得公交成为城市交通发展的主导，使得公交成为广大公众日常出行的主要遴选工具，让现代城市的交通在公交主导下得到可持续发展。

目前在美国，超过1000多个与此相关的TOD模式项目正在实施，绝大大多数的新建设城镇与传统的繁华商业中心街区通过MRT（MassRapidTransit）实现了有机的连接。一般的新城镇间则主要是通过MRT与大巴士进行有效连接，因而MRT车站在规划与设计的时候，其位置主要都建设在新城镇的中心区域。这样的城市交通规划、设计与建设的最大优点，就是使得城市中的所有商业区、工业区与公众居住区都临近公交站点，使得公众在步行范围内就能快捷方便找到公交站。在当今的美国社会，虽然以小汽车为主的出行方式仍占据着一定比率，但完善、庞大的城市公交体系的使用，在第二次世界大战之后第一次完全超过了小汽车的增长比率[7]。

总之，TOD模式的提出，使得美国城市发展如同TOD理念所倡导的那样，现代城市公交体系像一条漂亮的项链，把城市商业区、工业区与居民区有机地串联在了一起，最终形成一个以公交导向为城市交通发展的空间格局，为解决美国城市发展弊端，提供了一种新的社会治理思路，因而在当今美国城市化过程中，广泛尝试使用TOD模式策略，作为公交规划的治理工具，形成了一种极具特色的城市交通发展新范式。

三、TOD模式对我国城市科学发展的启示

我国十三五规划的最大特点，就是要实现发展理念的创新。我国经济社会随着近年的快速发展，使得广大公众的生活水平得到了极大改善，公众的机动化能力越来越强。但随之出现的问题则是道路变宽了，而交通拥堵现象越来越严重，引发了公众普遍关注。城市交通拥堵，不仅严重影响我国经济发展和城镇化进程，也消耗了公众宝贵时间，使其幸福感陡然骤降。因此，社会治理成为了我国各级政府城市建设中的头等要务，彰显其公共管理水平。TOD模式作为城市发展的一种新范式，以及新的交通治理分析框架，可为我国政府扮演好公共产品供给角色，承担起城市治理的社会重任，提供政策支持与理论依据，以此解决当前我国城市面临的交通拥堵问题，通过优化空间布局，实现我国城市的可持续发展。

当然，要想现实这一战略发展目标，必须多措并举，制定有效对策，尤其在借鉴美国城市治理经验，以及在积极探索城市交通发展规律的基础上，寻找出TOD模式全面落地中国的本土化切入点，为我国现代城市的交通发展采用科学方法提供启示，以达到“他山之石，可以攻玉”的目的。美国TOD模式所具有的功能与特点，对于我国人口众多、土地资源相对匮乏、城市交通拥堵的基本国情来说，借鉴其成功经验具有重要的现实意义。美国对TOD模式的研究与实践，应该说已有了相当长的时期。虽然研究领域与方向各有侧重，但其成果还是为城市科学发展提供了许多成熟策略，并在实践方面也有颇多建树。尤其是美国TOD模式的大量实例研究表明，仅是一味依靠对城市公交设施的供给，始终无法满足交通需求的日益增长，并不能解决城市拥堵问题。因此，美国城市发展中TOD模式的应用实践，对我国建立基于公交导向的治理模式，有效、科学医治交通拥堵与空气污染的城市病，具有如下几点启示：

第一，在我国城市建设中，必须坚持公交优先、公交导向的原则。近年来，随着我国经济迅猛发展与城镇化规模变大，城市扩张与人口增加在所难免。尤其是在一些国家产业政策刺激下，私车增长过量，导致城市负担加重，交通拥堵与空气污染成为常态。因此，有效借鉴美国以公交为导向的TOD模式，不仅是实现我国城镇化发展战略、构建小康社会的必然选择，而且也是对城市土地有效开发、实现城市交通协调发展与科学规划的基本前提，更是发展安全、便捷的高质量公交系统，促进TOD模式本土化的重要内涵。

第二，在尊重国情的基础上，有效发展地铁、轻轨与BRT等快速公交，使我国城市形成立体、多元、集约、全方位的交通科学体系。让公众出行不仅安全、快捷，而且对出行工具也有更多自由选择。应该讲，只要在我国城市建设中，有效借鉴美国TOD模式，根据自身发展特点进行精心规划，一定能构建一个具有中国特色的立体、多元、安全、快捷的现代交通体系，有效化解交通拥堵与空气污染问题。

第三，一般而言，卫星城居住与就业的平衡必要性不大，但在卫星城站点设计商业、办公、餐饮等多功能项目，不仅可有效保证轨道交通各站点组团形成的居住与就业平衡，也可解决单向大容量通行问题。因此，根据美国TOD模式的内涵与特征，在借鉴美国城市发展中经验与教训的基础上，对于我国未能合理发挥已建轨道交通站点功能的城市，应科学规划轨道交通站点周围的土地有效利用和公共基础设施建设，避免城市轨道交通出现的单向大容量运行问题，科学、合理地推动我国城市公交体系发展。

第四，建造城市快速公交系统，虽为提高公众出行提供了更多选择与便捷，但也是一件造价高昂的事情。加之其在日常的运营过程中，由于具有公益特性，因而利润较少。尤其是在管理过程中，未能制定一种科学的“溢价回收”机制，因而造成政府对城市快速公交系统的财政投入压力过大。从美国TOD模式的实践与经验来看，要想有效摆脱这一困境，除了较大的公共财政投入之外，在TOD规划中，还要动员与允许社会民间资本加入，通过构建科学的“溢价回收”机制，让城市规划与建设中所涉及的公众、小区业主与房地产开发商共同参与民主决策，在广泛听取社会各方意见基础上，形成多角度的城市综合治理有效平台。

第五，我国政府应在有效借鉴美国TOD模式所具有的政策引导、精细化管理、公交导向等特征基础上，科学规划促进城市交通发展的一系列有效措施。目前，我国处于私车快速发展阶段，人们对私车使用和依赖不断加大，而公交系统规划则存在严重短板，如轨道交通在郊区新城处于空白，导致公交站点与新开发居住区短驳连接不足，加之P+R停车场严重短缺，影响了停车换乘的效率，引发交通拥堵成为常态。因此，除了在城市交通供给中积极发挥公交主导作用之外，还要用宏观经济政策与相关的行政手段，有效控制我国私家车拥有量的不断增长，为广大公众提供安全快捷与舒适方便的高质量公交服务。

[1]ArefehNasri、LeiZhang.Theanalysisoftransit-orienteddevelopment（TOD）inWashington，D.C.andBaltimoremetropolitan areas，TransportPolicyjournalhomepage：www.elsevier.com/ locate/tranpol，2014（12）.

[2]ManuelTironi.Thepublicnessofpublictransport：Thechanging natureofpublictransportinLatinAmericancities，TransportPolicyjournalhomepage：www.elsevier.com/locate/tranpol，2013（8）.

[3]AnaGalelo、AnabelaRibeiro、LuisM.Martinez.Measuringand evaluatingtheimpactsofTODmeasures-SearchingforEvidence of TOD characteristics in Azambuja trainline，ScienceDirectProcedia-Social and Behavioral Sciences，2014（11）.

[4]Cever.Kockelman.TravelDemandandthe3Ds：Density，Diversity，andDesign.TransportationResearchPartD：TransportandEnvironment，2012，2（3）.

[5]PetrusN.Indradjati.ThepotentialofTransit-OrientedDevelopment（TOD）anditsopportunityinBandungMetropolitan Area，ScienceDirectProcediaEnvironmentalSciences，2015（6）.

[6]ArefehNasri、LeiZhang.Theanalysisoftransit-orienteddevelopment（TOD）inWashington，D.C.andBaltimoremetropolitan areas，TransportPolicyjournalhomepage：www.elsevier.com/ locate/tranpol，2014（12）.

[7]AnaGalelo、AnabelaRibeiro、LuisM.Martinez.Measuringand evaluating the impacts of TOD measures-Searching forEvidence of TOD characteristics in Azambuja trainline，ScienceDirectProcedia-Social and Behavioral Sciences，2014（11）.

（责任编辑：占雨秀）

本文系西安市2016年度社会科学规划基金项目成果，项目编号：16S83。