“双一流”建设中引入大学社会评价机制的思考

余小波+陆启越+范玉鹏

摘要： 大学社会评价机制是保证高等教育社会评价活动有效进行，使其功能得以实现的构造及其运行原理。大学社会评价机制主要包括评议机制、排名机制和认证机制三种类型。“双一流”建设中引入大学社会评价机制，有利于完善政府的宏观质量管理，为政府的教育决策提供参考；有利于诊断高校的教育质量，为高校教育质量的持续改进提供依据；有利于引导社会公众参与大学建设，为社会监督大学发展提供信息来源。应建立科学规范的评估制度，加强多元社会评价主体建设，提高评价指标体系的科学性，以强化大学社会评价机制在“双一流”建设中的重要作用。

关键词：“双一流”建设；管办评分离；大学社会评价；机制；评议；排名；认证

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2017）06-0026-06

收稿日期：2017-10-25

基金项目：国家社科基金（管理学）一般课题“管办评分离背景下大学社会评价体系与机制的研究”（16BGL172）。

作者简介：余小波（1961-），男，湖南安乡人，教育学博士，湖南大学教育科学研究院院长、教授、博士生导师，主要从事高等教育管理、成人高等教育研究；陆启越，湖南大学马克思主义学院博士研究生；范玉鹏，湖南大学马克思主义学院博士研究生。

在我国，随着市场经济体制的建立和完善，各类社会组织逐步发展成为影响政府决策和推动政府改革的强大力量，各种社会力量在国家治理中的作用、地位日益得到认可和重视。日前，教育部、财政部、国家发改委印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》明确表示，遴选确定建设高校坚持公平公正、开放竞争、择优建设的原则，利用国内外有影响力的第三方评价，采取竞争优选、专家评选、政府比选、动态筛选的方式进行。因此，深入探讨“双一流”建设中引入大学社会评价机制的价值与策略，努力发挥大学社会评价机制在“双一流”建设中的重要作用，积极动员社会力量参与“双一流”建设，是当前理论界迫切需要研究和解决的问题。

一、大学社会评价机制的内涵与构成

根据辞海的解释，“机制”原指机器的构造和动作原理，生物学和医学通过类比借用此词，指生物体结构组成部分的相互关系以及其间发生的各种变化过程。后来，“机制”一词被广泛地用于政治、社会、经济、文化、教育等领域，多指其内部组织和运行变化的规律。

高等教育社会评价还是一个全新的研究领域，目前这方面的系统研究还不多。有学者主要从外部质量评估体系角度进行划分，把高等教育质量评估分为认可评价、认证评价和社会评价三种。其中，认可评价是政府部门对高校设立时所进行的合格性评定，具有强制性和广泛性。认证评价是指由社会中介组织发起并具体实施，根据权威性的认证标准和规范化的认证程序对高校或专业的质量水平进行外部质量审查，成功通过审查则获得认证。社会评价又称多元化的市场评价，其中最具代表性的是大学排名[1]。还有学者依据马丁·特罗关于高等教育系统变化的分析模型，将高等教育评价模式分为以英国为代表的保证模式、以中国为代表的评估模式和以美国为代表的认证模式三种[2]。

笔者认为，大学社会评价是除政府和大学之外的社会力量对大学的人才培养、科学研究与社会服务等满足社会需要的程度作出价值判断的过程，而大学社会评价机制则是保障大学社会评价活动有效进行，使其功能得以实现的构造及其运行原理。依据哲学社会评价论中社会评价主体的组织形式主要包括普遍的个人评价、社会舆论评价和权威评价三个基本层次[3]，大学社会评价机制可分为评议机制、排行机制和认证机制三种基本类型。

评议机制属于普遍的个人评价，是高等教育系统之外非官方的利益相关者（包括学生家长、校友、用人单位、捐赠人、社会慈善机构等）根据自身的立场、经验和价值观对高等教育作出的价值判断。评议机制没有规范统一的评价标准，各评价主体可以随时随地、自由地发表对高等教育质量的看法，因而是理性化和统一的社会评价的材料来源，是社会评价高等教育质量的基础环节和最迅速的表达方式。同时，由于高等教育利益相关者的广泛参与，评议机制能够比较直观地反映社会公众对高等教育质量的期望和要求，是社会评价机制中最贴近社会、最能反映公众真实感受和想法的评价机制，能有效地汇聚社会力量参与高等教育评价，从而有利于在全社会营造良好的质量氛围，唤醒公众的质量意识，规范高校的质量行为。

排行机制又称排名机制，是当前全球最为普遍、最为通用的一种大学社会评价机制。从目前世界各国高校排行的情况来看，高校排行主要是由新闻或网络媒体、科研机构和民间团体组织实施的，通过使用一整套规范的评价指标体系和来自大学或者公共部门的数据，将大学的人才培养、科学研究和社会服务等基本内容归结为可比的数量指标，最后加权汇总后形成的排序。虽然大学排行从诞生之日起，就不断遭到批判和质疑，但它不仅仍然存在，并且快速发展。尽管为学生和家长择校提供信息服务是大学排行出现的最初原因，但在客观上它对高等教育质量的影响越来越大。首先，大学排行能为社会、政府和高校提供基本的质量信息，有利于满足社会对高等教育质量信息的需求，提高政府教育决策的科学性。其次，大学排行能为高校办学质量和水平的改进提供依据，从而有助于各高校办学质量和水平的提高。再次，大学排行还有助于引导大学之间的竞争，激发大学的办学活力，促使大学不断提升办学水平。

认证机制是社会评价机制中最为规范、最为成熟的机制，最早为美国所确立。高等教育认证是指经相关部门认可或授权的社会中介机构，依据科学化的认证标准和规范化的认证程序，通过院校自我评价和专家现场考察相结合的方式，对高校（或专业）的办学质量和水平进行审查，成功通过审查则获得认证。作为社会评价机制中最规范、最权威的一种机制，认证机制在高等教育质量保障中发挥着非常重要的作用。首先，认证机制通过权威的第三方机构鉴定高等院校或专业的教育质量水平，使达不到基本质量要求的高等院校被排除在获得信任和“鉴定通过”的行列之外，从而保障了高等教育的基本质量水平。其次，认证机制的作用不仅在于鉴定院校或专业的质量水平，还在于诊断院校或专业发展中存在的问题，进而服务于高校的质量保障和质量改进。再次，认证机制通过后续考察和周期性复评，对被认证学校或专业进行持续性考察，保证质量认证活动的连续性，进而推進高校或专业质量的持续改进[4]。endprint

二、“双一流”建设中引入大学社会评价机制的价值与意义

“双一流”建设标志着大学发展由政府选择性发展向大学竞争性发展的模式转变。“双一流”建设是大学职能充分展现的过程，是大学学术生产力提升的过程，有赖于大学的综合改革与多元主体的协同推进[5]。社会评价机制是高等教育领域实施“管办评分离”的重要一环，“双一流”建设中引入大学社会评价机制，有利于完善政府的宏观质量管理，为政府的教育决策提供参考；有利于诊断高校的教育质量，为高校教育质量的持续改进提供依据；有利于引导社会公众参与大学建设，为社会监督大学发展提供信息来源。

1.有利于完善政府的宏观质量管理，为政府的教育决策提供参考。一直以来，我国高等教育资源配置具有浓厚的国家中心模式色彩，一流大学或一流学科建设带有很强的政府管制与行政控制色彩，一流大学或一流学科建设主要采用选择性资助发展政策而不是竞争性分配方式，这不仅导致高校之间的“马太效应”愈演愈烈，而且也使得高校之间由于缺乏竞争而丧失争创世界一流的动力和活力[6]。“双一流”建设的政策导向是“扶优扶强”，政策目标是大学以及学科发展的“百舸争流”，而要实现这一目标，就必须引入大学社会评价机制，来破除大学身份固化，激活大学活力。“双一流”建设中引入社会评价机制，一方面可以从根本上改变政府集权式的管理方式，彻底改变政府部门主导的一元化评价模式，发展成为一种多元的、以社会评价为主的模式，促使政府对大学的管理从“政府控制模式”转向“政府监督模式”，真正履行好高等教育质量管理者的职责；另一方面可以降低政府的管理成本，全方位、多角度为政府相关部门提供高等教育质量信息，建立高等学校和政府、社会之间的信息沟通桥梁，为政府部门的教育管理和决策提供反馈，提高高等教育管理决策的科学性。

“一流”是追求卓越的结果，也是“独具一格”的体现。“双一流”建设中引入大学社会评价机制的重要意义还在于，它与“双一流”建设的目标——“中国特色、世界一流”相契合。新一轮“双一流”建设中，政府鼓励和支持不同类型高水平大学和学科的差别化发展，强调为任何具有特色和优势的高校和学科提供公平的财政支持，充分调动院校自我管理、凝练特色的积极性，促进高校个性化发展的需要，这就要求必须改变以往的政府评价模式，引入社会评价机制。因为政府部门主导的评价主要体现国家的意志，其评估的目的、内容、方法、指标体系都强调规范性和统一性，无法兼顾高校的个性化发展和社会的多样性需求。“高校为了迎合政府部门的评估，必然会将自身的价值取向与政府部门保持一致，这势必会影响高等教育的多样化、特色化发展。”[7]“多元化的社会需求需要多样化的高等教育，而多样化高等教育体系的建立从根本上是要建立多样化的评价标准。”[8]社会评价机制具有主体的多元性、内容的多样性和标准的差异性等特点，不同于政府教育部门评价的单一质量标准。“双一流”建设中引入社会评价机制，有利于引导大学向多样化的方向发展，促使大学根据自己的文化传统、地域特点和自身定位相结合，从而形成个性化的发展理念，并在个性化发展理念的指引下，开辟具有中国特色的大学发展道路，形成具有“中国个性”的大学发展模式。

2.有利于诊断高校的教育质量，为高校教育质量的持续改进提供依据。一流是一个比较概念，世界一流大学是在历史竞争中形成的比较优势。尽管人们对何谓“一流”的认知还很不一致，但权威的世界性大学排名或学科排名的评价标准中一般都内含了“世界一流”的标准，主要包括实力、贡献和声誉等核心指标。从“世界一流大学”核心指标的相关性来看，实力、贡献和声誉等指标是一个相互影响、互为支撑的统一体，实力是前提，贡献是核心，声誉是保证。可见，“一流”并不是单因素线性评价的结果，而是融实力、贡献和声誉为一体的綜合性概念[9]。近年来，从各个大学排行榜来看，尽管不同的大学排行榜的评价指标、评价方法、数据来源各不相同，但权威的国际或国内大学排行榜客观上对高校的建设具有重要参考价值。对高校而言，权威的大学排行机构通过建立规范的指标体系和广泛收集客观的数据而形成的大学排行榜，它能帮助高校诊断问题、找出差距，进而明确自己的努力方向，制定有针对性的大学发展战略。同时，高等教育的全球性竞争加剧了院校之间的等级分化，我国要建设世界一流大学和世界一流学科，实现从高等教育大国到高等教育强国的历史性跨越，就必须具有国际视野，通过对比我国大学在权威的国际大学排行榜所处的地位，分析国际大学排行指标体系和评价标准，找出自身与“世界一流”的差距，这样才能为“双一流”建设发展战略提供明确的方向和清晰的思路，从而加快推进“双一流”建设。

“双一流”建设不是一蹴而就的过程，而是一个长期的过程，需要经过长期的历史积淀和质量的持续改进才能实现，这与认证机制自我约束、自我改进、自我发展的目标不谋而合。作为最规范、最权威的社会评价机制，认证机制将质量视为一个持续提高的过程，依据科学的评价标准和规范的认证程序来判定院校或专业的质量水平，并通过后续考察和周期性复评，对被认证学校或专业进行持续性考察，保证质量认证活动的连续性，进而推进高校或专业质量的持续改进。认证机制作为一种独特的高等教育评估和质量保障模式，是西方发达国家实施非政府的教育社会化管理制度的最主要和最有效的形式，并在高等教育质量保障中发挥着十分重要的作用。当前我国高等教育认证最具代表性的是教育部本科教学工作水平评估和教育部学位中心组织的一级学科评估。2016年，教育部学位中心组织进行第四轮学科评估，此次学科评估全面对接“双一流”建设的总体要求，坚持“扶需扶特扶新”的基本精神，进一步强调选优评估，突出“一流”水平，这对加快“双一流”建设具有重要的引导、支持和推动作用。虽然我国高等教育认证制度与世界上先进的高等教育认证制度相比还存在许多问题，但随着科学规范评估制度的建立以及第三方评价机构的日趋成熟和积极参与，认证机制在我国高等教育质量保障及“双一流”建设中将发挥越来越大的作用。endprint

3.有利于引导社会公众参与大学建设，为社会监督大学发展提供信息来源。大学作为一个自组织系统，是一个开放的系统，具有与外界环境进行物质、能量、信息交换的能力和属性。大学的每一次变革都表明大学不是独立于社会之外，而是社会的一个重要组成部分。社会权力作为高等教育管理中的基本权力，构建以大学自主权、政府权力、社会权力三大权力为基本构成的权力结构秩序，是优化大学治理结构，实现大学治理善治目标的必要条件。“双一流”建设并非一日之功，而是一项长期的任务，仅凭政府的一己之力是难以完成的，必须聚集大学、市场、社会等多方力量，从而建立一个利益共同体。因此，要积极建构社会参与机制，通过建立社会力量参与“双一流”建设的有效渠道，改变政府对高等教育实施一元化管控的现状，推进大学治理体系和治理能力的现代化，同时这也是实现优化高等教育资源配置，提高高等教育质量及增强其国际竞争力的根本保障。而在构建“双一流”建设社会参与机制中，最为关键问题是建立“双一流”建设的社会支持机制、社会监督机制以及社会评价机制，从而构建起社会参与“双一流”建设的良性生态系统。

大学作为一种典型的利益相关者组织，不同的利益相关者有着不同的利益诉求，高等教育评估的实质就是对不同主体利益诉求的一种价值整合的判断，其合理性和有效性有赖于利益相关者的参与和支持[10]。当前发达国家已建立完善的社会参与大学治理的机制，各种社会力量通过评估中介机构、咨询委员会和董事会参与大学治理，发挥咨询、评价和监督作用。随着我国市场经济体制的建立和完善，高等教育与社会的关系日益密切，大学治理中越来越需要社会力量的介入和参与。“双一流”建设中引入社会评价机制，以社会评价为抓手，引导社会力量积极参与“双一流”建设，并通过完善的信息公开制度为社会监督“双一流”建设提供信息来源。一方面，社会评价机制将广大的利益相关者纳入到高等教育评价中来，使高等教育评价与广泛的社会公众相联系，从而有助于沟通高等教育与社会之间的联系，吸引社会力量积极参与“双一流”建设；另一方面，社会评价机制通过完善的舆论监督和信息公开制度为社会公众提供“双一流”建设的运行信息和数据，从而为社会了解“双一流”建设的相关信息、监督“双一流”建设提供信息来源，加强社会对“双一流”建设的监管。此外，社会评价机制还可以为“双一流”建设社会资源的投入提供选择的参考，引导社会教育投资的流向，健全社会支持长效机制，多渠道汇聚资源，增强高校的自我发展能力。

三、“双一流”建设中引入大学社会评价机制的实现策略

“双一流”建设中引入大学社会评价机制，是构建“双一流”社会参与机制的重要组成部分，是实现高等教育“管办评分离”的有益尝试和探索，有利于充分发挥社会力量在“双一流”建设中的重要作用，激发大学的改革动力和办学活力。然而，我国大学社会评价起步较晚，其发展还不够成熟，这在很大程度上制约了社会评价机制在“双一流”建设中作用的发挥。因此，必须建立科学、规范、成熟的大学社会评价制度保障体系，以充分发挥社会评价机制在“双一流”建设中的重要作用。

1.建立科学规范的评估制度。评估制度作为政府规划高等教育发展的重要依据，其在高等教育发展中具有“风向标”和“指示器”作用。长期以来，我国高等教育评估都是在政府部门主导的统制性评估方案下进行，这种政府部门主导的评估在一定时期内起到了积极作用，推动了我国高等教育的快速发展。随着高等教育大众化的快速推进，高等教育质量问题日益突出，亟需建立国家认证体系和质量保障体系，从而形成多方利益相关者共同参与治理、共同实施绩效问责的体系和机制。在这种背景下，传统的政府对高等教育评估的“管制”已使其无法回应并履行评估任务。因此，我们必须打破传统的、以政府评估为主的路径依赖，创新高等教育评估制度，实现政府在高等教育评估中从“管制”到“服务”职能的转变，这是我国高等教育评估制度改革的新思路和新方向[11]。

在新时期，推进“双一流”建设迫切需要政府简政放权，扩大和落实大学办学自主权，将多方面的社会力量引入教育治理体系，调动各类社会组织参与教育治理的积极性，落实“管办评”绩效问责机制，而这一切都需要政府的制度保障为前提。具体到高等教育评估中来，政府在高等教育评估中的职能转变需要以制度保障供给为体现，这个制度保障的关键是加强教育法治建设。因此，在新一轮“双一流”建设中，政府在“服務”职能的框架下，必须加快评估立法，制定专门的高等教育社会评价法律法规，为社会力量参与高等教育评价提供法律保障，明确社会专业组织的职责是督导评估、决策咨询、信息管理、考试认证和资格评审等职能。只有通过教育法治建设，才能克服我国传统的高等教育管理体制和文化拒斥作用，规范民间团体的大学评价行为，并促使社会力量积极参与大学评价[12]。

2.加强多元评价主体建设。从世界范围内来看，从事高等教育评估的主体主要是中介性机构。高等教育评估中介机构是一种介于政府、社会和学校之间具有独立地位的法人实体，是一种专门性的高等教育评估组织。它通过接受业务委托，对学校的办学质量和水平进行价值判断和诊断，其评估结果往往是影响高校和政府决策的重要依据。一般而言，成熟的高等教育中介组织在政府管理和高校之间可以起到重要的媒介和缓冲作用：一方面，高等教育中介机构可以代表大学向政府施加压力，影响政府的高等教育政策；另一方面，高等教育中介机构又可以帮助政府下达任务，以减少政府与大学之间的正面冲突[13]。与发达国家相比，我国高等教育中介组织起步较晚，发展还很不成熟，普遍存在着独立性不足、权威性不高、发展不平衡、缺乏竞争机制和元评估等问题。要使高等教育中介机构真正成为我国高等教育多元评价主体中的重要组成部分，各级政府部门应借鉴国外有益的管理经验，切实承担起培育和扶持高等教育中介机构发展的责任。

“双一流”建设方案提出以改革为动力，主张全面深化高校综合改革，着力破除体制机制障碍，加快推进“管办评”的教育治理体系，积极鼓励有关组织和专门评估机构进行教育评估，并通过社会影响来推动政府和高校的双方改革。然而当前，一方面由于我国政府的职能尚未完全转变，政府各级行政部门还不愿意把有关高等教育质量评估的任务主动委托给相应的社会中介机构；另一方面，我国现有的专业评估机构的资质和水平还有待提高，其尚不具备独立评价高等教育的能力。因此，在加强多元评价主体建设过程中，政府要进一步转变职能，制定完善的大学社会评价法律法规和政策，鼓励和支持教育评估中介机构的设立和发展，并将评价职能逐步转移给教育评估中介机构，从而加快推进我国教育治理体系和治理能力的现代化。同时，高等教育中介机构应加强自身建设，包括评价机构的资历和信誉、技术力量、技术装备和管理水平，努力提升自身的专业水平。高等教育中介机构只有依靠自身的专业水准和科学定位，才能突出评估机构的“中介性”特征；只有依靠科学的、权威的、高质量的评估工作，才能提供专业性科学决策服务。endprint

3.提高评价指标体系的科学性。评价指标体系决定着大学社会评价活动的科学性、公正性、合理性，评价指标体系是否科学、合理直接影响大学社会评价结果的信效度与公信力。总体而言，评价指标体系是衡量一类社会性事物的标准和尺度，评价指标必须是多维的，一般至少包含定性指标和定量指标两大类。具体到大学社会评价中，社会是一个十分复杂的系统，大学社会评价具有主体的多元性和方式的多样性等特点，同时，我国高等教育正处于大众化的快速发展时期，高等教育需求多元性特征十分明显。因此，科学的大学社会评价指标体系的构建必须遵循高等教育的内在规律，将高等教育评估理论与高等教育实际情况有效结合起来，根据不同的评价需求，针对不同类型和层次的高等院校，制定不同的质量标准和评价指标体系。同时，大学社会评价的指标体系在尽量保持指标稳定性的同时，应根据社会发展变化和个体需要变化按规范程序有序进行调整和修正，以不断适应新形势的发展和新需求的变化，从而保证评价指标体系的科学性和有效性。

推进高校“双一流”建设过程中，评价标准创新不可或缺。当前世界主流的学科评价标准以学术评价为主，即以ESI学科评价为标准，同时也不断走向学术评价与社会评价相结合的综合评价之路。以THE、QS、US—NEWS等世界范围内最具影响力的大学及学科排名为例，除学术标准之外，同时也将学生满意度、社会贡献度等社会评价标准纳入其评价指标体系[14]。而当前我国国内社会中介机构，如中国管理科学研究院《中国大学评价》课题组、武汉大学中国科学评价研究中心以及中国校友会，虽然他们在国内有一定影响力，但在高等教育系统内部的认可度却并不高，其中最重要的原因就是其评价指标体系以学术评价为主，没有兼顾学术评价与社会评价。因此，在“双一流”建设背景下，我国高等教育中介机构应兼顾学术评价和社会评价两类标准，并结合高等教育的不同发展时期、不同发展阶段，應时而变，动态调整，从而构建科学有效的评价指标体系。

参考文献

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[13] 杨晓江.国外高等教育评估中介组织的发展轨迹试探[J].全球教育展望，2000（4）：39-43.

[14] 梁传杰.高校“双一流”建设：理念与行动[J].国家教育行政学院学报，2017（3）：22-28.

（责任编辑 黄建新）

Abstract： The author analyzes the characteristics of Confucius' clear goal and Dewey's open goal on education and the common point of the two theories. The author applies the theories to the modern education reform and finds out the narrowing of the "role obligation" in the Confucius theory. Meanwhile the Dewey theory cannot guarantee the limitations of the direction of moral standards. However， the author argues that the two theories are meaningful to the modern education reform. The challenge of the theory to the education of this time makes people realize that good education should give students critical thinking， innovative thinking and collective thinking. Critical thinking enables students to understand the relevance and possibilities of things； innovative thinking enables students to find possible solutions between appearance of things and reality； collective thinking enables students to learn to cooperate and compete fairly and upright. Only in this way can students have the "ability to adapt to the environment" needed for development.

Key words： Confucius， Dewey， educational reform， educational goals

（责任编辑 陈剑光）endprint