探析建立多元化市场引导型房屋搬迁模式

董海涛

探析建立多元化市场引导型房屋搬迁模式

董海涛

房屋征迁作为世界性难题，直接关系到城市经济的发展和社会和谐稳定。本文分析了我国征迁难产生的根本原因和当前政府在房屋征迁工作中的角色定位上存在的问题，探讨建立多元化市场引导型的搬迁模式，以促进征迁工作和谐稳定发展。

房屋征迁是一个世界性的难题，改革开放以来我国经济保持高速增长，城市建设日新月异，与此同时房屋征迁规模不断扩大，征迁过程中存在的诸多问题不断暴露。2011年国务院颁布《国有土地上房屋征收补偿条例》后，征迁矛盾面上有所缓和，但也带来了城市改造启动程序繁琐等新问题，直接影响到城市经济的发展。同时规避程序的非法拆迁形式也花样百出，因征迁引发的社会矛盾，也未从根本上得以解决。

造成现阶段房屋“征迁难”产生的根本原因

一是行政公权力与公民私权力之间的矛盾。随着我国法治建设的不断健全，行政公权力虽仍然在社会运行中占据主导地位，却已然形成了行政公权力渐弱，公民私权力渐强的趋势，矛盾双方的强弱变化必然伴随着碰撞与冲突。2007年“物权法”的出台，将公民财产权利自我保护意识提高到了前所未有的层次。由于房价的不断上涨，不动产在我国个人财产中占重要地位，私权与公权的对立与冲突首当其冲地凸显在了房屋征迁领域中。

二是僵化的行政管理模式与市场经济自由运行之间的矛盾。资源自由流通与追求利益的最大化是市场经济的两个基本特征。社会主义市场经济的宏观调控，针对市场经济的这两个特征进行保障和规范，以达到资源合理配置和社会利益平衡的目的。现有的城建领域行政管理模式，先立项、规划后征迁的管理模式，对房地产资源的流通配置带有明显的行政干预色彩，通过行政手段刺激，加速土地整合，改变房地产经济的自行发展轨迹。而行政干预带来的经济利益可预期性，加剧个人盲目逐利，漫天要价阻滞搬迁进程。

三是征迁背后产生的经济利益公平分配问题。按照房屋征收补偿现行制度，对被征收房屋按照市场价格评估补偿。应该说对房屋价值本身，目前的补偿制度做到相对公平合理。但在深层性利益矛盾上，未能加以解决。如征迁活动对依赖原有产权为基础的手工业、商业经营的生计利益、征迁范围内土地的预期增值利益。

当前政府在房屋征迁工作中的角色定位及存在的问题

当前政府的角色定位。2011年《国有土地上房屋征收补偿条例》实施前，我国实行政府主导型征迁模式。政府颁发拆迁许可证，由政府项目承担部门或市场开发单位作为拆迁人具体负责实施。政府在拆迁行政管理中扮演“管理者”和“仲裁者”角色，在多数项目中同时既当运动员，又当裁判员。《国有土地上房屋征收补偿条例》实施以后，征迁模式由政府主导型转变为政府实施型，县级以上人民政府作为房屋征收主体，进行征收决策，对符合公共利益情形的项目发布征收公告并由所属征收部门负责组织实施征收，对拒不搬迁的被征收人下达房屋征收补偿决定。

存在的问题。按照《国有土地上房屋征收补偿条例》，房屋征收活动系行政行为。政府在房屋征收工作的角色局限于行政行为的决策者和实施者。由于我国特殊国情，地方政府在城市经济发展的过程中仍然发挥着决定性主导作用。尤其在经济基础和市场环境相对落后的地区，经济发展速度还是过于依赖政府招商引资的开展程度。除公共项目外，一些重点工业项目和商业项目，目前还是由政府负责推进。因此现行房屋征收制度，难以满足地方政府实际经济职能需要。因此在坚决执行现有房屋征收制度硬性规定的同时，建立科学前瞻、遵循法律、尊重市场、保障人权的多元化市场引导型的征迁模式，对于促进城市经济发展，解决现行房屋征收局限，具有重要的意义。

创新灵活不动产征购方式，建立多元化市场引导型的搬迁模式

主要特征。多元化市场引导型搬迁模式，以市场手段为主，行政手段为辅，充分尊重市场经济运行规律，科学把握城市发展方向，保障产权人合法财产权利和处置意愿。

关键基础。一是城市总体规划要建立科学论证和民主决策的基础上，具有科学性、前瞻性，符合城市发展的实际需要，并保持城市规划刚性；二是坚持依法行政，坚持人性化操作。采用的方式方法，必须符合法律法规的有关规定，不得逾越法律范畴。

多元化市场引导型搬迁模式具体组织形式。目前在市场环境较成熟、行政理念超前的区域，地方政府在房屋搬迁模式上进行了大胆创新尝试。如成都市创新推出“自愿搬迁”模式，由居民选举产生居民代表组织，调查居民搬迁意向，达到一定比例后提出搬迁申请。政府负责招商运作，公布补偿安置方案，在搬迁意愿强可成片搬迁的区域启动自愿搬迁。在规定期限内，签订补偿安置协议达到一定比例时，补偿安置协议予以生效，实施搬迁。达不到规定比例，补偿安置协议不予生效，搬迁终止，招商项目按照约定的机制相应退出。又如深圳市在城市更新中实行的自行改造，单一所有权人或多个所有权人通过协议方式明确权利义务后由单一主体实施城市更新。同一宗地内建筑物由业主区分所有，须经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。

多元化市场引导型搬迁模式，应在法律框架下，综合运用行政和市场民事手段，充分整合各方面资源力量，兼顾各方利益，立足长远规划和区片实际，采取灵活多样的征购改造方式推动城市规划的落实开展，笔者认为应包括以下具体方式：一是慎用房屋征收方式。实施房屋征收，要严格限定在《国有土地房屋征收补偿条例》规定公共利益情形范围之内，对既包含公共设施建设，又包含商业利益的，要首先采用市场协商方式解决。二是建立国有用地可协商收购制度。在建立保障产权人权益和合理利益分配的基础上，充分发挥土地收储作用。三是在保证国有资本保值增值的前提下，引导国有资本或设立专门国资公司通过市场手段收购房屋土地，配合实施土地资源整合和城市规划。四是鼓励产权人在符合城市规划和土地利用规定的情形下自行改造，或引入有实力的开发单位合作改造。五是建立居民自治自愿搬迁机制，对改造搬迁意愿强的区域，在城市规划和产业立项予以先行发展。六是出台系列优惠政策，降低不动产流通成本和改造项目行政门槛，鼓励市场主体采取产权协商收购或合作开发形式，开展城市改造。

（作者单位：烟台开发区住房和建设管理局）