行政审批局模式：实践特点与潜在效应

季明舒

行政审批局模式：实践特点与潜在效应

季明舒

行政审批局作为地方政府推进行政审批制度改革过程中的新事物，与之前推广的“行政服务中心”模式既具有共性，又存在差异。内部环境下行政审批局的机构设置、人事分配、运行机制以及外部环境中行政审批局与政府其他职能部门权力关系、职责分化方式，是考察政府职能方式转变过程与效果的重要基点。行政审批局模式还处于实践探索的初期阶段，且在不同地方、不同领域存在实行方式的差异，因而其在理论完善与实践推广中仍需不断解决诸多问题和挑战。

从“行政服务中心”到“行政审批局”

纵观我国行政审批制度改革的历程可以发现，改革主要有两种方向或路径：一是减少或归并行政审批项目，或是通过培育社会组织、权力下放等方式，直接缩减政府过多的审批范围和权限；二是通过政府机构内部的划分与整合，将政府的审批权限相对集中，从而提高行政审批的效率与质量。行政服务中心和行政审批局的建立和探索应可大致划分在第二个方向中。从“行政服务中心”到“行政审批局”的变迁，政府机构设置与权限划分实现了进一步调整和变化，并为深入探究政府行政审批权力规范与有效运作途径提供了一定视角。

行政服务中心的提出与实践。一般而言，行政服务中心也称为行政审批服务中心，指集信息与咨询、审批与收费、管理与协调、投诉与监督于一体的综合性行政服务机构。行政服务中心即“一站式”服务，发源于西方的商务活动中，并在20世纪70年代的行政改革中得到实践和传播。

我国行政服务中心的探索实践并不仅仅针对于行政审批制度的弊端，更多是因为中国加入世贸组织后政府执法与服务能力不足对社会市场机制建设的局限。在1995年深圳率先开始“一站式”运作，成为行政服务中心的雏形。浙江金华市、上虞县设立的“一站式”服务机构，成为我国行政服务中心的最初模式。2001年国务院正式启动行政审批制度改革工作后，行政服务中心迅速扩展，目前已基本涵盖了全国3000多个市县。

行政服务中心的建立，提高了部分审批过程的速度，并扩大了公民对政府的知情权，但其本质上的“前店后厂”模式，不能在根本上达到审批流程的“一站式”目标，尤其是在涉及实质性的审批权上，审批时“两头跑”的尴尬处境，反而会在某种程度上增加政府和公民的成本。在深入推进行政审批制度改革的趋势下，行政审批局模式应然而生。

行政审批局的建立。行政审批局是依法设立、以实现审批与监管职能相分离为主要目标，将多种行政审批职权、事项、人员编制实质整合，形式上表现为“一局一章”，实质承担行政审批职能和与法律主体责任的政府机构。行政服务中心因其不具实质审批权力的尴尬处境，促使地方政府进行更为深入的机构改革。2008年成都武侯区建立的行政审批局，将21个区级职能部门的行政审批职能全部划转到区行政审批局，但当时未能立即得到中央的确认和地方的效仿。2014年，天津滨海新区行政审批局成立，将18个部门的审批权整合成一个印章，人事关系也划归于审批局，并得到了李克强总理的肯定；2015年3月，中央编办和国务院法制办印发《相对集中行政许可权试点工作方案的通知》，天津、河北等八个省市成为改革试点，行政审批局开始了初步试验和推广阶段。

目前行政审批局的机构设置按照是否将审批权和审批人员实质性划归至审批局内，可将其分为三类：一是实体型，即将大部分审批权和审批人员划归至局内，如天津滨海新区；二是虚体型，只是改变了名称，审批权和审批人员仍属于原职能部门，其作用基本上等同于行政服务中心；三是半实体型，即介于前两者之间，有一定程度的突破，但并不到位。

行政审批局与行政服务中心的差异辨析

按照行政审批局审批权与人事划归相对集中的标准，行政审批局与行政服务中心在如下方面存在较多差异：

组织目标。行政审批局通过审批权和审批人员的集中，将审批权从原职能部门中剥离，从而实现事前审批和事后监管的分离，分别促进审批效率的提高和监管制度的强化，同时打破原职能部门在审批中可能的权力膨胀和寻租倾向；行政服务中心则通过行政事务的物理集中，协调部门审批权，提高行政效率，方便行政相对人，并提高服务质量。两者在促进行政审批效率提高上有一定重合，但在实现机制上存在本质不同。

机构性质。行政审批局是依法设立的一级行政部门，与原职能部门属平行关系，正式行使一级政府职权。而行政服务中心的法律地位不甚清晰，更多是临时机构、派出机构和事业单位的“集合体”，其机构本身协调性较差。不过，行政服务中心的性质不仅限于审批，其在公共服务收费等方面还有服务事项，因而范围较前者更广。

审批权限。前面已谈到，行政审批局基本上将原职能部门的审批权全部集中到该机构中，并实现与原职能部门相对彻底的分离，从而拥有实质性的审批权和协调权。而行政服务中心只是实现了部分审批权位移性地集中，审批权基本上仍属于原职能部门，更主要地是作为行政服务的“前台”和行政审批事项的“收发室”，只具备行政协调权。

人员管理。行政审批局中的人事关系全部属于审批局内，为行政编制，与原职能部门完全脱离；行政服务中心的人员大多为事业编制，人事关系主要仍属于原职能部门，服务中心对于工作人员的管理与考核并无实质性的权力。

运行方式。行政审批局重新整合了行政审批的类别，将事前的审批过程和权限全部划归到审批局内，从而使行政审批的流程在一个部门里完成，即“体内循环”；行政服务中心由于只集合了部分的行政审批流程，各审批窗口只能起到接收材料的作用，主要的审批还要通过原职能部门，从而造成了“体外循环”现象。

行政审批局内部与外部效应的理论分析

行政审批局作为新的职能机构，其对于政府内外部的变化绝不仅限于审批权的转移。从政府内部视角上，其具有限制原职能部门隐形利益、促进部门协调、增强监管能力等正内部效应；从外部视角上，其在方便行政相对人、培育社会主体、完善市场机制上具有正外部效应。

行政审批局对政府的内部效应

限制原职能部门利益。表面上，原职能部门只是将审批权、审批人员和相关技术与信息转移到了行政审批局内，但在很大程度上触动了职能部门通过事前审批带来的隐形利益。审批权的流失，也会限制政府运用审批权衍生更大权力、造成机构膨胀、固化既得利益的倾向。因而，地方政府推动行政审批权建立的过程并非一帆风顺，往往需要高层领导的高度重视和不断谈判。

减少政府职能碎片化倾向。在职能部门相对独立的情况下，每个职能部门都会倾向于将自己作为最重要的部门而无视其他部门，并利用审批权互相牵制、互相推诿；而审批权限的集中与重新整合，有利于减少政府职能运行中的碎片化和“各自为政”的现象，推动政府各项工作协调统一开展和运作效率的提高。

增强监管能力。行政审批权职能集中至行政审批局，有助于减少原职能部门的工作量和人力资源成本，使其有更多精力增强监管工作，从而更有效发挥事后监管功能。对于行政审批局而言，审批事项的整合有利于促进行政审批事项的进一步减少，提高审批的专业化水平，并推动行政审批局和职能部门在“审管分离”的原则下各司其职，减少审查和监管的相应成本。

行政审批局对政府的外部效应

方便群众办事。行政审批局在审批过程中的“体内循环”，避免了行政相对人在申请过程中不断跑腿和“两头跑”现象，极大地减少了申请的时间和成本，对于提高行政审批质量、方便群众生活、提高群众满意度无疑具有重要作用。

增强社会活力。单以滨海新区为例，行政审批局建立半年多来，注册企业就比过去同时期提高了61.8%，注册资本提高了119.3%。行政审批程序的简化，降低了社会准入门槛，直接激发了社会的投资热情，社会主体的迅速增加，将有效释放社会活力，促进社会经济协调有序发展。

完善市场机制。政府减少事前审批的成本和门槛，某种程度上是其权限的进一步收缩，降低了企业在市场准入过程中的显性成本以及寻租过程中的隐性成本；而政府事后监管能力的增强，则反映了市场机制向由“轻审批、重监管”的相对调整，显著增加了企业违法的成本和代价，迫使其遵守市场规范，对于提高市场机制的活力、促进市场有序运行、完善政府与市场关系具有长远作用。

行政审批局模式运行中的潜在屏障

已有的行政审批局的实践较行政服务中心在实现权力配置重新调整上更进一步，目前也得到了较好的反响。但在实际运作中，其在某些具体领域仍然不能彻底摆脱传统行政审批模式中的影响，同时，部门重建带来了新的职能部门间关系，若处理不当，很可能会出现新的权责不平衡倾向。

部分审批权划分不明晰。某些行政审批事项，如涉及登记、备案、审定、年检、认证、监制、检查、鉴定等不在行政审批事项目录中，但实质上属于行政审批项目的工作，以及部分在审批过程中需要进行现场勘查、技术论证和社会论证等工作是否应该划转到行政审批局上，目前在滨海新区、武侯区等地方存在不同划分情况。这不仅涉及表面上行政审批局模式职权划分的统一性和规范性问题，更触及到行政审批局和原职能部门的关系利益问题。若不能协调得当，往往可能出现对某一具体审批权的双向争夺和分割，进而导致其执行效率的下降。

审批与监管的责任划分不明确。 行政审批局与之前行政服务中心的关键差别在于其实质审批权的集中，而这种权力集中也应匹配相应的审批责任。滨海、武侯等地的相关文件提到了“行政审批局对审批行为的后果承担法律责任”，但实质性的审批责任和监管责任，在审批部门和监管部门中如何划分，在两地的文件中没有明确界定。当然，较原来审批权分散的情形下，审批和监管部门在责任划分的关系上更为集中和简洁，但在具体工作领域上需要解决的责任划分问题在根本上没有太大改变。

行政审批局自身的权力监督有待完善。行政审批局作为全新的机构，在政府系统中将其他部门的权力进行了分离和重新整合。将审批权从原有机构中进行分离，很大程度上是旨在根除其原有部门的利益土壤，但这种权力的单向集中，有可能会导致这些审批权因其在综合性事务中的联系而形成权力利益的再次膨胀；同时，目前的行政审批局的实践主要集中在县市级层面，其与上下级政府的联系中，如何实现对其监管制度的规范化和制度化，亟待相关法律法规的跟进和完善。

运作过程中的“信息孤岛”问题。成立行政审批局虽然从体制上打破了各个部门之间的界线，但是由于大多数审批部门仍在使用上级主管部门统一建设的审批专网，而且只有在这些专网上操作，才能发放申请人所需要的证书，因此，行政审批局实际上又被这些专网分割成了审批信息相对孤立的各个部门，审批信息之间不能很好地得到共享，从而直接影响行政审批的速度；同时，这种专网的信息整合和统一共享，需要上级政府乃至国家层级的不断调整，因而该问题的解决可能需要较长的时间。从技术角度上讲，这种局限也使得其在运行过程中仍然存在类似于行政服务中心的模式。

目前行政审批局的实践在提高行政审批效率、减少审批事项、降低审批成本和提高公众满意度、培育社会主体等方面已经初显成效，且在理论上也得到了不少支持。但其作为行政审批制度改革乃至实现政府职能转变的突破口，并不能替代改革的全部内容。其推广和落实，仍需要面对诸多问题和挑战，同时，随着该模式在横向和纵向上可能存在的推广趋势，其面临的适应性问题也可能会更加复杂，应该在实践探索与理论研究中进行进一步观察和考证。当然，改革不可能一帆风顺，一步到位，但无论如何调整和推进，保持基本的公共利益取向，及时系统总结其中的经验教训，尤为重要。

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）