论优化国有资产管理模式——构建共容性国有资产管理助力市场健康发展

文/杨杰，交通运输部东海航海保障中心连云港航标处

导言

我国国有资产总量占据着国民经济的半壁江山，国有资产是我国国民经济发展的支柱,是市场经济和现代化建设的物质基础。因此，完善国有资产管理模式，提高国有资产经济效益,有利于延续国内经济增长动力源，同时为“中国装备走出去”，加强国际经贸合作等强国战略提供有力保障。

回顾我国国有资产管理体制改革的历史进程,可谓曲折。改革开放前,受计划经济体制影响,我国形成了高度集中的国有资产管理体制。该体制促进国民经济恢复发展的同时,也带来了诸如行政干预过多、所有权和经营权不分等弊端。改革开后,通过对企业放权让利、实现所有权与经营权分离以及产权制度改革等措施,我国国有资产管理取得了一定成果。2003年,国务院成立国有资产监督管理委员会,为我国国有资产管理提供了组织保障。2008年《中华人民共和国企业国有资产法》出台,为我国国有资产管理提供了法律保障。2012年党的十八大提出“在新形势下完善我国国有资产管现体制”的要求。尽管如此,我国现有的国有资产管理体制仍存在诸多问题。因此,如何构建共容性的国有资产管理体制,整合各方利益,实现利益共容,不仅具有创新价值,更具有战略性意义。

1 当前国有资产管理体制漏洞

通过对我国国有资产管理体制历史脉络的分析,笔者总结出我国现有国有资产管理体制的漏洞。

1.1 政府统领,排斥市场作用

国有资产管理体制具有政府“一元统驳”和“行政化”的特征。前者主要表现为政府在国有资产管理中居于主导地位,对产权的所有、转让、定价拥有绝对话语权;政府通过市场准入等手段限制非公有资本参与国有资本重组。后者主要体现在:一方面作为社会经济的管理者,政府要履行对国有资产的公共管理职能,另一方而,作为国有资产的所有者,又要承担对国有资产的经济管理职能,实现国有资产的经济效益。政府职能的双重性,使政府难以角色定位，造成行政管理权取代资产管理权,行政隶属关系取代产权关系,政企不分。在人员任免方而,我国国有企业负贵人的任免权都掌握在政府中,造成行政级别化。在分配上,国有资产内部往往存在两级分化和平均主义现象,排斥市场作用,违背市场经济规律，造成市场竞争机制失灵。

1.2 产权不清、结构封闭

产权清晰是建立现代企业制度的首要要求。新制度经济学派产权理论认为“无论产权最终归属是谁,只要产权清晰,就可以节省交易费用,就是一种有效的制度安排。”作为社会主义国家,我国国有资产是一种公有产权，国家是国有资产产权的代理人。但国家的抽象性,决定了它只能将国有资产的管理交给政府和各级机构。经过层层委托代理,导致国有资产的产权不清,主体不明。在结构方面,由于缺乏顺畅的准入和退出机制,我国国有资本无法有效利用和合理流动。产权结构的封闭性,使国有资产缺乏活力和竞争力,对非公有资本的限制又使它们无法公平参与市场竞争,出现各类垄断,难以实现资源在全国范围内的优化配置。

1.3 激励约束机制落后

激励约束机制落后,也是影响我国国有资产管理体制改革的重要因素。我国国有资产管理体制内部平均主义严重,对管理者的激励不足,没有明显的利益驱动机制,往往难以调动各层级管理者的积极性，造成国有资产经济效益低。

1.4 “内部人控制”频发

“内部人控制”问题,一直是影响我国国有资产运营效率低、国有资产流失的重要原因。由于“内部人控制”具有极大的普遍性,产生了诸如决策缓慢、职务消费过度、资本经营效率低下、盲目追求短期利益,国有资产流失等一系列后果。

2 共容性国有资产管理体制特征

笔者认为,共容性体制(inclusive system)是指内部各主体存在利益的一致性,因而在实现自身利益的同时,谋求公共利益最大化,促进经济和社会的共同发展。共容性体制主要具有以下特征。一是在理念上,寻求包容和共享,反对封闭和排他。二是积极推动共容性集团的构建,减少各集团间的不正当竞争,努力实现集团利益与社会利益共容。三是发挥“政府一市场一社会”的三方联动,调动各方的积极性,形成经济社会发展的合力。四是追求分配的公平性,努力实现社会共赢。

3 构建共容性国有资产管理体制路径

3.1 深化产权制度改革

十八届三中全会指出，“产权是所有制的核心”，进一步深化产权制度改革, “健全归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的产权管理，能够更好地提高国有资产的利用效率,促进市场经济繁荣,实现政府和市场的共容利益。

1）继续明晰产权

一是实现政府的经济管理职能和国有资产所有者职能分开,国有资产的行政管理职能与国有资产营运职能分开 ,理顺所有权、管理权和经营权三者之间的关系。二是做好产权登记,准确反映各出资企业产权关系、管理构架以及权益性资本的分布状况,提供产权形成、运营、流转过程的全面数据和信息。三是建立统一的产权管理机构,集中行使国有资产的占有权、使用权、收益权和处置权,解决因产权不清带来的国有资产管理中各种越位、错位现象。

2）进行产权股份制改革

通过收购、兼并、重组等方式整合各类国有资产产权,塑造多元化的产权主体，。同时，积极引进非公有资本参与国有资本重组,避免国有股“一股独大”的现象，排除不正当竞争，引领国有资本市场健康发展。

3）完善产权交易市场

通过产权交易,可以起到盘活国有资产存量,优化国有资产结构、防止国有资产流失的作用。因此,深化产权制度改革,必须建立完善的国有产权交易市场。一方面,建立区域性产权交易市场,加大各产权交易市场的联系与合作,为建立全国统一的产权交易市场打基础;另一方面,引入传媒、互联网金融等现代化交易工具,实现资源共享，扩大产权交易覆盖面。最后，继续完善国有资产产权交易方面的法律、法规,确保产权交易有法可依。

3.2 做好相关制度建设

十八届三中全会强调，“坚持用制度管权管事管人”,“制度问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性”。我国国有资产管理在制度方面依然存在缺陷,造成国有资产的大量流失。因此构建共容性国有资产管理体制,必须做好相关制度建设。

第一,继续深化国有企业股份制改革,健全现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济的活力。第二,完善国有资产经营预算制度,建立国有资产经营预算编制、预算执行、预算监督、预算绩效评价，四个环节相互分离、相互促进的预算管理机制。第三,制定科学的考核制度,对国有资产管理工作进行综合考评,做到赏罚分明,充分调动各部门工作的积极性。第四,加强国有资产信息化管理,建全资产管理信息系统,掌握准确资产存量,实现对存量资产的动态化管理。

3.3 建设“强化市场型政府”

奥尔森的“强化市场型政府”是实现国有资产的共容性增长和可持续发展的重要理论支撑,对正确处理政府、市场、公民社会三者关系提出了一个有益的分析框架。构建“强化市场型政府”,可以从以下几个方面进行考虑

1）充分发挥政府职能

建设“强化市场型政府”,必须充分发挥政府职能。首先要准确界定政府职能。其次要正确履行政府职能。对经营性国有资产、行政事业单位国有资产、资源性国有资产采取不同的管理方式。如对经营性国有资产要追求盈利最大化,而对行政事业单位国有资产则可能更多的考虑社会福利最大化。三要转变政府职能，将政府的公共管理职能和经济职能区分。在国有资产的具体管理中,坚持有所为有所不为,对关系国家经济命脉和重要行业的国有资产必须加强管理,增加国有资产的控制力;而对于非重要行业和一般领域的国有资产,政府必须减少干预,探索有效的市场化运作方式。其次，必须坚持政企分开，对于竞争性的国有企业,要减少政府过多的行政干预,多采用间接调控手段,使企业成为独立的经营主体,更好的参与市场化运作;而对于非竞争性的国有企业,政府可以给予企业较少的自主权。

2）促进市场经济发展

建设“强化市场型政府”,必须要促进市场经济发展。政府要充分发挥市场的作用,培育良好的市场经济秩序,尽可能实现和市场的共容利益。一方面, 创造公平竞争的市场环境,建立公开透明的市场准入制度 ,促进各要素合理流动。要放活国有企业,使国企真正享有经营自主权,公平参与市场竞争。另一方面,进行产权多元化改革,避免“一股独大”的现象,通过对原有国有产权的优化重组,提高国有资本的控制力;积极引导非公有资本参与国资本重组，深化开展国企“混改”模式，提高国有资产的经济效益。

3）创造良好的社会环境

建设“强化市场型政府”,必须创造良好的社会环境。首先，政府要向社会提供良好的公共产品和公共服务,为国有资产的保护创造一个良好的社会氛围。其次,增强国有资产管理政策制定的透明度,提高公众的参与度,同时,积极培育各类社会中介机构,扩大公民的参与渠道,确保公民可以从各个层面参与国有资产管理。通过上述途径,真正做到国有资产收益成果由全民共享,实现政府和社会的共容利益。

3.4 正确处理中央和地方政府的关系

1）实现中央和地方间产权流动

当前,我国国有产权的流动主要以中央企业为主,多采用行政划拨的手段。随着对央企重组的深化,必须建立中央和地方产权流动的利益协调机制。对原有的国有资产存量,划分清楚,明确各自拥有的资产范围,兼顾中央和地方利益;产权流动采用市场化方式,尽量减少行政划拨;建立专项资金解决国企职工的安置问题;努力解决中央和地方政府产权中的债权问题。

2）明确中央和地方政府的权利和义务

目前,地方政府占据大量国存资产,却不享有相应的收益权和完整的国有资产交易权。地方政府的权责不对等可能使他们为了自身的利益,阻碍国有资产的流动和重组。中央政府是国有资产的出资者,对国有资产具有收益、交易、考核等权利。同时，中央要扩大地方政府配置资源的权力与范围,调动地方政府的积极性,促使地方国有资产布局更加合理。

3.5 加强国有资产监管

缺乏有效的监督体系，往往会造成国有资产流失，使资产在实现保值增值的共容利益方面受到损害,因此加强对国有资产的监管,是实现国有资产效益提高、利益共容,经济发展的必然趋势。具体来说,可以从以下几个方面着手。

1）积极探索多种监管方式

进一步推行国有企业财务预算、绩效考核和干部评价相挂钩,形成财务监督一绩效考核一薪酬管理一干部评价的完整体系;推行国有资产评估公开、公示的方式,增加国有资产使用的透明性;对国有资产的经营活动,进行动态监控;加强对国有资产出资人的财务审计监督等。

2）建立多层次的监督体系

在国有资产管理过程中,上一级委托人的代理人,又充当着下一级委托代理人的委托人,这一双重身份形成了所谓的“双重利益代表”。各级委托代理人在追求双重利益的过程中,往往可能发生角色错位和利益越界，造成公共利益的侵吞。因此,必须建立多层次的监督体系,在国资委、国有经营公司、国有企业等内部建立多层次监事会,尤其要重视中间层次的监督,形成自上而下层层监督、自下而上层层负责的监督网络。

3）加强社会监督

对国有资产管理体制的监管,不仅要发挥内部监督,也要发挥社会监督。加强国有资产的社会监督,可以从以下几个方面着手。一是通过委托社会中介机构,加强对国有资产的产权、财务、评估等方而的监督;二是倡导传媒、互联网等其他途径进行社会舆论监督;三是鼓励群众在新闻媒体上发表意见、参与国有资产管理等途径进行直接监督等。

4 结语

本文未沿用一贯经济学的分析视角,而是从政治学、行政学的角度进行分析,提出共容性国有资产管理体制这一概念,明确指出改革的目标是为了实现国有资产的共容性增长与可持续发展,对我国国有资产管理体制改革研究提供了一个新的思路。通过行政体制发展、市场经济建设、公民社会成长等方面分析,构建了政府一市场一社会全新的分析框架,提出了一个新的视角。

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