中国地方政府公债风险问题研究

文/郑荣连，中央民族大学

中国地方政府公债风险问题研究

文/郑荣连，中央民族大学

近年来，我国政府债务规模迅速增长，尤其是作为政府债务大头的地方债规模急剧扩张。本文简要阐明地方债的概念，介绍我国地方政府公债的现状及面临的风险，然后结合我国的实际情况借鉴日本对地方债的风险管理，对我国防范地方债风险提出几点建议。

地方政府公债；地方债风险：风险管理；借鉴意义

引言

地方公债是政府公债体系的重要组成部分，在政府公债中占有重要地位。地方债务规模不断上升，使地方债风险日益突出，对地方经济的各个领域都将产生影响，比如财政赤字加大，下岗职工大量增加，举债困难等，因此建立完善的发行、偿还和监管机制十分必要。

1 我国地方政府公债现状

1.1 定义

地方政府公债，又称地方债、地方公债，与中央政府公债（国债）相对应，通常指地方政府在经常性财政收入不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业发展需要，按照有关法律的规定向社会发行的一种债券。是一种以承担还本付息责任为前提向社会筹集资金的债务凭证。

1.2 现状

仅2016年一年地方债就共计发行1159只，规模总计达60645亿元，较2015年同比增长57.65%，平均每只规模为52.16亿元。在发行期限上，发行的3年期、5年期、7年期和10年期地方债规模占比分别为19%、32%、28%和22%。截至2016年末，地方债务市场存量余额已达10.6万亿元。其中地方政府一般债约3.53万亿元，专项债约2.51万亿元。而2017年地方政府新增债券规模约1.63万亿元，其中地方政府新增发行一般债券为8300亿元，专项债券8000亿元。

2 地方政府公债风险

2.1 内在风险

①信用分险。又称违约风险，指借款人、证券发行人或交易对方因种种原因，不愿或无力履行合同条件而构成违约，致使银行、投资者或交易对方遭受损失的可能性。债券一般都存在信用风险，地方政府债券作为债券的一种也存在一定的信用风险。首先，地方债券以将来的收入为偿债来源，本身就存在风险；其次，我国地方政府权力有限，发行公债会影响地方政府财政收入的稳定性，以不稳定的财源为担保发行债券，会给偿债带来很大的风险。

②宏观经济风险。地方公债对宏观经济的影响主要体现在利率、汇率及挤出效应方面。市场利率的变动、借款与还款货币之间汇率的变动都对债务本息支出产生影响；当公债投向私人不愿或无力投资的领域时，在一定条件下仍会发生挤出效应，这是由公债自身经济规律决定的，地方公债也不能例外。

2.2 外在风险

外在风险，指由地方公债引起而非地方公债自身特有的风险，这种风险往往跟地方公债发行的背景、环境和社会基础密切相关。①地区差异风险。根据边际效用递减规律，在相对资源比较短缺的地方，边际效用会更高，因此地方公债在资金短缺的西部地区使用效益比经济发达的东部地区将会更高，而现实却恰恰相反。②债务转嫁上级政府风险。在中央集权制国家，地方政府作为中央政府的派出机构，其无法负担的债务最终往往由中央政府负担一部分。

3 日本地方政府公债风险管理

日本是中央集权制国家，地方隶属于中央，受中央的统一领导。在地方政府债券方面，中央对地方有严格的限制。日本地方公债风险管理机制包括以下内容：

3.1 计划管理制度

地方政府的发债计划都是由中央政府制定，该计划对地方政府债券的发行总额、用途、各种发行方式都有严格的规定，具有很强的法律约束性。在地方政府向中央提出发债申请计划时，中央政府通常就以此为依据，来审核地方政府的发债条件和资格。

3.2 协议审批制度

协议审批制：地方政府发债必须向自治省上报申请计划，并经其批准，而自治大臣在批准时，要与大藏大臣商议，听取其意见。最后对发债名单予以公布，包括不准发债的或者限制发债的地方政府，实现资格审查的公开透明。

3.3 审计监督

对日本地方政府债券的审计监督主要是由审计监管机构执行，该机构主要由地方检察委员会构成。地方检察委员会主要对地方的财政经济行为进行审计监督，并对地方政府举债行为进行约束。

4 对我国的借鉴意义

为控制和减少地方公债的发行对当地经济的负面影响，根据我国的实际发展状况，吸取国际上先进的成果，建立健全地方政府公债制度，科学可靠的防控风险。

4.1 建立规范的发行机制

在地方公债发行之前制定详细的计划，包括发行总规模、不同方式下的规模分配及资金使用范围、发行主体等，在地方政府债券发行以前应该进行事前的相关立法，让法律来规范地方政府债务的发行。

4.2 债务偿还机制的建立

为严禁新债还旧债等可能导致政府公债非理性增长的行为，有必要为偿还政府公债建立偿债基金制度，对政府公债筹集资金的偿还在方式、来源及渠道上做明确规定和监督。

4.3 完善监管体系

首先，地方公债的监管机构应由中央政府、地方权力机构、地方审计部门等组成。三方各负其责，实现全面有效审计和监督。其次，完善相关预警机制，通过预警体系及时发现那些违反举债规则的地方政府，对这些地方政府进行适当的惩罚，以控制公债规模的非理性增长。最后，建立信息公开披露制度，在发行债券时，从程序上保证信息真实有效地公开，同时要求政府、社会机构及公众对信息的真实性予以监督。

[1]中华人民共和国财政部http://www.mof.gov.cn

[2]史锦华，杨松武，罗添元.公债学[M].北京：中国社会科学出版社，2011.11

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