中美环境影响评价法律制度比较与借鉴研究

孙 巍，于淼淼

（东北林业大学文法学院，哈尔滨150040）

中美环境影响评价法律制度比较与借鉴研究

孙 巍，于淼淼

（东北林业大学文法学院，哈尔滨150040）

随着我国经济的高速发展，环境问题越来越突出，越来越严重的环境问题已成为制约可持续发展的阻力，环境影响评价制度是协调发展与环境的重要环节，实现环境与经济的可持续发展。本文重点阐述了中美两国在环境影响评价制度立法现状与差异性，对我国环境影响评价制度的完善提供了借鉴。

中美；环境；评价；立法制度

我国的环境影响评价制度在1972年的国际环保大会上开始萌芽，《环境影响评价法》是我国第一部有关环境影响评价制度的单项立法，该评价法中首次提出政府规划环评，促使我国环评制度的进一步发展与完善，并为今后的工作提供了法律依据。

近些年，环境影响评价制度的完善、修订严重滞后于经济的发展，现环评制度中存有众多不切实际、不具体、不合理之处，个别地方存在严重的地方保护主义，计划经济主义，不同部门之间缺乏统一意见，公众无法参与，导致我国的环境影响评价制度形同虚设。综上所述，本文将通过对比中美两国环境影响评价制度中的优缺点，对美国具有先进借鉴价值的制度、立法理念进行借鉴，以此来完善我国现有环评制度的不足。

一、中美环境影响评价制度立法现状

（一）我国环境影响评价制度立法现状

自1970年至今，我国环境影响评价制度已走过了四十多年的发展，期间我国颁布了一系列相关的法律法规及修订法案，如今我国已经形成了以《环境影响评价法》为中心，环保基本法为指导，其他法律法规共建环境影响评价法体系。《环境保护法》为环境影响评价做出了原则性限定，《环境影响评价法》为环评机制进行了系统性的规定。该法为可持续发展服务为目的，秉着公正、公开、客观原则，在评价对象拟议初期就对其可能产生的各类环境问题进行系统的分析、预测，并给出相应的预防、治理方法。我国的环境影响评价制度的适用范围将越来越广泛，实用性会不断加强，执行更加有效。

（二）美国环境影响评价制度立法现状

美国作为联邦制国家，美国国会与各洲议会均有立法权，除了美国国会制定的一级环境保护法中有关环境影响评价法规外，其他各州议会会根据本州的实际情况来进一步制定相应的更加细化的环评法律。

1969年颁布了以环境影响评价制度为核心的《国家环境政策法》，1970年颁布了《改善环境质量法》，1978年颁布了与《国家环境政策法》配套实施得《国家环境政策法实施条例》，其中《改善环境质量法》作为《国家环境政策法》的重要补充，《国家环境政策法实施条例》作为《国家环境政策法》的详细解读，其详细规定了《国家环境政策法》中环境影响评价制度的实施程序及相关细节，详细说明了环境影响评价的主体、内容、不同情况下的介入时机以及编制环境影响评价报告书的程序及具体要求。《国家环境政策法》《国家环境政策法实施条例》以及各联邦制定的相关的二级法律法规，共同组成了美国当下相对完善的联邦环境影响评价制度法律体系。

二、中美环境影响评价制度若干法律问题研究比较

（一）评价目的

美国环境影响评价的目的在《国家环境政策法》国会宣言中进行了明确说明，概括其目的有三个：第一，预防并努力减少对生物、环境的有害影响，促使人与环境和谐、可持续发展；第二，让公众认识自然资源和生态系统对国家的重要地位；第三，给人类带来健康。

我国环境影响评价的目的在《环境影响评价法》第一章第一条中进行了说明，概括其目的亦有三个：第一，为我国可持续发展战略服务；第二，预防项目对环境带来的伤害；第三，促进环境、经济、社会三者的融合及协调发展。

（二）评价对象

美国《国家环境政策法》中规定，环境评价的主要对象是联邦政府行为，依据联邦政府行为类型，评价对象分为两类：一类是联邦政府对人类环境质量会产生严重影响的立法建议、各类提案、申请批准条约；另一类是联邦政府对人类环境质量会产生严重影响的联邦行动。

我国环评的对象是规划和建设项目，规划指的是国务院相关部门、市级以上人民政府及相关部门编制的规划；在省、自治区、直辖市人民政府要求下由县级人民政府做出的规划也列入环评对象。建设项目指的是市政、工业上对环境会产生不良影响的一切基建或技改项目。

（三）评价内容

美国环评内容主要有三个方面：第一，给出多种可选的政府行动方案，让公众和决策者进行对比选择。所给方案需以对比的方式列出，并提出相关建议和替代方案。第二，以简洁明了的方式列出不同方案对环境造成的影响。第三，可选择方案以及对环境产生影响后的补救措施和对环境造成的后果。

我国环评内容有两个方面：第一，专项规划环境评价报告内容包含本规划对环境可能产生的影响，防止对环境产生影响的措施，评价结论。第二，建设项目环评报告内容包括周边环境，项目概况，环境现状，对环境、经济可能产生的影响以及相应的安全措施。

（四）评价程序

美国的环评程序主要指环境影响评价报告书编写的步骤，根据《国家环境政策法》的规定，环境影响评价报告书主要有分析判定是否需要编写、划定评价报告书评价范围、初稿编写、评论定稿四个阶段。多方讨论和信息公开始终贯穿于整个程序，而且要求给出其他替代方案，其编写程序完善、条理清晰，编写过程完全透明化、公开化，最大限度的使公众了解、参与到报告的评论中。

首先，从最开始编写目的、编写范围的确定，再到初稿时的方案敲定与讨论，初稿公布于公众，最后到定稿会经过4个月的公众评定讨论期。其次，在环评报告编写要求中从初稿直至定稿有多个地方要求写入替代方案，并且在定稿修改期，也要求修改并考虑其它未被采纳的替代方案。终上所述，美国的环境影响评价报告编写过程严密完整，条理清晰，公开透明以及公众多方讨论始终贯穿于整个编写过程，最终定稿的环境影响评价报告真实的反映出了各个团体及公众的意愿。

我国的环境影响评价程序分为规划类和建设类两种，规划类环评的评价程序，要求在规划拟定之处就要考虑到可能带来的环境影响，并组织对环境进行影响评价分析；建设类的环境影响评价程序主要有以下三类：对环境造成或可能造成严重影响的建设项目进行全面评价，对环境造成或可能造成轻度影响的建设项目进行影响分析，对环境影响不大的建设项目填写并上报影响登记表即可。

1.评价相关主体比较

环境影响评价报告有两个主体：一是评价主体，二是审查主体。在美国，联邦各级机关作为环评报告的发起者，对报告负有主要责任，评价主体是联邦政府的行为及议案等，审查主体是联邦相关政府、团体、公众。我国的评价主体与审查主体均是国务院或人民政府。

终上所述，美国的评价主体是联邦政府的行为，环境影响报告书的编写即联邦政府行为的自我评价，但其审查主体独立且广泛，有严格的司法监督体系。联邦环境保护局对总统直接负责，公众、社会团体司法机关参与监督。而我国的审查主体往往是第三方有资质的中介机构，为了得到客户，很难保证得到公平公正的评价结果。有的审查主体与评价主体存在上下级关系，严重妨碍了评价报告的公平性。

2.评价的公众参与比较

中美两国在环境影响评价程序中，均把公众参与作为其中重要环节，均重视信息对公众的公开，均重视公众的意见。但公众参与范围与相关保障力度上远不及美国。例如，我国公众只能参与建设项目的环评；我国对环境影响评价的信息公开程度很小，绝大多数情况是以极简概述的方式公布给公众，模糊不清的信息对于公众参与监督的作用不大；对于公众参与环评意见的态度和回馈，中美两国有着天壤之别。在美国，公众可直接推翻联邦政府做出的“无重大环境影响”认定，且领头的机关必须从法定的五种回应形式中选择一种对公众进行单一或统一回应。

四、完善我国环境影响评价法律制度的建议

第一，环评报告中加入可替代方案。对于可替代方案的编写，我国曾经也在相关法律条文中要求环评报告中加入可替代方案，后期却被认为操作性不强，实用性不大而取消。美国环评报告中可替代方案的引入，其实际效果向我们表明，只有经过多个替代方案的对比，才能最终得到环境与经济最优化方案，才能真正实现环评报告的价值与目的。第二，完善我国环评报告公众参与制度。我国《环境影响评价公众参与暂行办法》中明确规定了公众参与环评的程序与形式，但是在实际实施中却效果不理想，规定中的应用范围笼统，不合理，参与条件不充分，相关部门对于公众的参与不重视或是形式化。第三，健全完善我国环境影响评价的司法监督。司法监督制度是行政、立法机关依法行政的监督与保障，对环境影响评价制度中的环节进行监督，保障公众参与的合法权益。健全我国司法监督制度，首先应明确法院具有对环评行政行为的审查权，其次要对审查的范围与程序进行明确详细规定。第四，完善后期监测制度。对于实施中的政策及进行中的建设项目，动态跟踪监测能形成一定的约束力，能有效的保证环评报告中相关环境保护措施的实施。

环境保护不分国界，是我们人类共同面临的迫切需要解决的问题。美国作为环境影响评价制度的鼻祖，现行制度依旧存在不足之处；我国从首次建立环境影响评价制度至今，经过了一系列立法与完善，目前形成了较为符合本国国情，较为完善的环境影响评价制度。本文运用了对比分析法，从评价目的、对象、内容、程序四个方面阐述并对比分析了中美两国在环境影响评价制度中的差异性，在研究美国环境影响评价制度执行效果的基础上，提出了若干完善我国环评制度的建议，为我国相关制度的完善、修订、改革提供了借鉴。

[1]李艳芳.关于环境影响评价制度建设的思考[J].南京社会科学，2015(7).

[2]刘奋飞.中美环境影响评价制度现状分析及展望[J].社会与法，2017(2).

D432

A

1005-913X（2017）11-0063-02

2017-09-21

孙 巍(1971-)，女，哈尔滨人，副教授，硕士，研究方向：环境资源法学、比较环境法学；于淼淼(1980-)，女，哈尔滨人，硕士研究生，研究方向：环境法。

方 晓］