美国南海“自由航行”行动及对“一带一路”建设的消极影响

杜继锋

特朗普执政以来，美国不断加强针对中国南海地区的“自由航行”行动，美国的“自由航行”行动是其长期奉行海洋航行自由政策的具体体现。美国在南海的“自由航行”行动不仅严重侵犯中国国家主权，更给中国所致力推动的“一带一路”倡议造成严重负面影响。在此背景下，中国应加快与东盟国家协商制定《南海行为准则》的谈判进程，同时为南海周边国家提供更多公共产品，以解除部分周边国家对中国的战略疑虑，缓解美国“自由航行”行动对“一带一路”建设的冲击。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.11.017

2017年8月10日，美国海军驱逐舰“麦凯恩”号以“自由航行”为借口进入中国南沙群岛美济礁12海里，这也是美国总统特朗普2017年1月就职以来美国进行的第三次南海“自由航行”行动。美国的“自由航行”行动不仅严重威胁中国的国家主权和地区安全，也给中国所倡导的“一带一路”倡议带来严峻挑战。

美国的自由航行政策与

“自由航行”项目

“自由航行”（Freedom of Navigation，简称FON）是作为国际法渊源之一的国际习惯法的一个基本原则。该原则在1982年通过的《联合国海洋法公约》第87条有关“公海自由”的表述中得到国际社会的一致确认。该公约87条规定：“公海对所有国家开放，不论其为沿海国还是内陆国。公海自由包括航行自由、飞越自由等内容。” [1]

“海权立国”是美国的传统，美国建国伊始就十分重视海洋航行自由。早在1776年美国就提出了“自由船舶所载货物自由”的原则，这也是美国航行自由原则的首次官方表述。[2] 1775年10月美国海军建军后的最初使命之一就是捍卫航行自由，保卫在大西洋上航行的美国商业船只免遭海盗威胁。

除此之外，美国历史上参与的两次世界大战都和捍卫美国一直鼓吹的航行自由有着不可分割的关系。伍德罗·威尔逊总统在其1918年1月致美国国会的十四点计划中明确指出，美国参与第一次世界大战争取的普遍原则之一就是“海上的绝对航行自由”。同样，1941年9月11日，在美国驱逐舰遭到德国潜艇攻击后富兰克林·罗斯福总统对美国人民发表的“炉边谈话”中再次宣称“海洋对美国自身安全的防御至关重要”，“无论我们将付出什么，无论代价有多大，我们一定要拥有公海上合法贸易的自由。” [3]

二战后，美国延续了其一直坚持的海洋航行自由政策并陆续出台了许多关于自由航行的纲领性文件。1983年，美国发布了《海洋政策报告》，该报告声称美国将以在海洋法公约中体现的“与利益平衡相一致的方式，在全世界范围内行使和确保其权利、自由及对海洋的利用”。2005年，小布什政府对美国面临的安全形势进行了重新评估，出台了《国家海上安全战略》（NSMS）及其八个附属文件，为美国自由航行政策进一步确立了指导方针和制度框架。

在美国“自由航行”政策形成和发展过程中，卡特政府于1979年开始建立并实施“自由航行”项目。该项目主要通过对外彰显美国不承认海洋沿线国家的“过度领海主张”，从而达到其维护“自由航行”的目的。美国的“自由航行”项目采用“三轨制”，即美国外交代表机构（主要是美国国务院）和军方（主要是美国国防部）分别通过外交交涉，与其他国家或地区性组织如东盟、国际海事组织等进行双边和多边磋商以及美国海空军的海上“自由航行”行动三种方式维护美国力主的航行自由。

2016年2月15—16日在美国加州安纳伯格庄园举行的美国—东盟特别首脑会议发表的共同声明强调，美国与东盟双方“共同承诺根据国际公认的国际法原则和1982年《联合国海洋法公约》和平解决争端，不诉诸武力或以武力相威胁”，“共同致力于维护地区和平、安全与稳定，确保海上安全包括自由航行和飞越权及1982年《联合国海洋法公约》中所规定的其他对海洋合法利用以及海上贸易的畅通”。[4]实际上这就是美国“自由航行”项目通过双边外交交涉和多边磋商贯彻美国航行自由政策的典型表现形式。

美国在南海的

“自由航行”行动

除了直接的双边外交交涉和多边磋商机制外，美国推行其“自由航行”项目的另外一个重要手段就是由美国国防部主导的“自由航行”行动（FONOP）。

自1983年以来美国历届政府以维护“自由航行”为名开始在全球范围内定期开展所谓的“自由航行”行动，包括20世纪80年代在利比亚以北的锡德拉湾以及直布罗陀海峡、霍尔木兹海峡、马六甲海峡等水道进行的“自由航行”行动。美国的“自由航行”行动由美国国防部统筹指挥，由美国海空军及美国海岸警卫队负责具体实施，涵盖了国际法规定的所有国家也包括美国的一些传统盟国如日本、韩国、菲律宾等。因此，美国常常就此自诩美国的“自由航行”行动“全面和客观公正”。美国“自由航行”行动的根本目的就是通过对其他国家“过多”和“过分”的领土要求做出“挑战”，以维护美国鼓吹的“航行自由”。

由于南海地区汇集了马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡等多条国际重要水道，南海还是连接印度洋和太平洋的重要通道，承担着世界海上贸易额的三分之一，每年超过5万亿美元，其中1.2万亿美元商品进出美国。南海还是优良的天然渔场，占世界年捕捞量的12%。[5]因此，近年来美国“自由航行”行动的重点也转移到了南海地区，其中中国更是成为了美国南海“自由航行”行动挑战的主要目标。自2007年10月起，中国每年都会成为美国“自由航行”行动的“挑战”对象，而且“自由航行”行动所挑战的所谓中国“过度领海主張”的内容也不断增加，由最初的外国船只无害通过中国12海里领海须事先得到中国许可发展到后来对中国专属经济区空中区域的管辖权、中国对毗连区的管辖权、中国国内法将外国在专属经济区内的调查活动定义为犯罪、中国对“没有意图”侵犯其领空的外国飞机进入防空识别区予以限制等都列为美国“自由航行”行动的挑战内容。endprint

2017年3月6日，美国国防部发布了最新一期的美国2016财政年度《自由航行报告》，据该报统计，从2015年10月1日至2016年9月30日，世界22个国家的“过度领海主张”遭到美国的武力挑战。期间，美国针对中国南海的“自由航行”行动主要包括：2015年10月26日，美国导弹驱逐舰“拉森号”在一架P-8A“海神”和一架P-3“猎户座”飞机的陪伴下进入中国南沙群岛渚碧礁12海里水域。这也是自2012年以来美国在这一地区的首次“自由航行”行动。2016年1月，美国海军“威尔伯号”驶入中国西沙群岛中建岛12海里。2016年5月，美国海军“威廉劳伦斯號”驶入南沙群岛永署礁12海里。

特朗普政府上台初期为获得中国增加对朝施压曾一度停止了在南海的自由航行行动，但在2017年开始又重新恢复了在南海的“自由巡航”。2017年5月25日，美国海军导弹驱逐舰“杜威号”强行闯入中国南沙群岛美济礁12海里范围内。7月2日，美国海军导弹驱逐舰“斯坦塞姆”号进入中国西沙群岛中建岛12海里范围内。8月10日，美国海军驱逐舰“麦凯恩号”再次打着维护航行自由的口号闯进中国南沙群岛美济礁12海里范围内。

美国南海“自由航行”行动对

“一带一路”的消极影响

随着特朗普上台后美国南海“自由航行”行动力度和强度的不断增强，中国所提倡的“一带一路”倡议也会因此受到冲击。“一带一路”倡议的有效实施客观上既依赖于地区安全局势的稳定，主观上也需要沿线国家对其的高度信任，但美国持续不断推进南海自由航行行动，为地区局势平添了许多不稳定因素。

首先，美国的南海“自由航行”行动破坏了地区和平环境，使“一带一路”的实施面临不稳定环境的威胁。

近年来，在区域国家的共同努力下，南海曾经一度剑拔弩张的紧张局势有所缓和：中菲关系明显改善，双边政治关系开始解冻，经贸关系也逐步恢复。2017年8月，中国与东盟各国外长在马尼拉签署了“关于制定《南海行为准则》的框架协议”，标志着在构建地区和平及维护地区稳定方面双方达成重要共识，也为最终完成《南海行为准则》谈判创造了条件。但美国不断推行的所谓南海自由航行行动却在不断破坏着这得来不易的稳定局面，为“一带一路”倡议的成功实施制造了巨大的困难。特朗普上台后，美国明显加强了其在南海进行“自由航行”行动的频率，迄今已进行了三次南海“自由航行”行动，已接近奥巴马最后一个任期内南海自由航行行动的总和。据美国《华尔街日报》报道，美国太平洋司令部还制定了在未来几个月里开展2—3次所谓的“自由航行”行动的计划，以强化美国对中国对南海主权声索的挑战。

其次，美国打着“自由航行”的旗号，不断在南海“搅局”，也为初现稳定的地区局势增添了许多变数。

越南和菲律宾曾一度是南海主权声索国中对华态度最为强硬的国家，随着菲律宾总统杜特尔特上台执政，美菲关系一度跌入低谷，而中菲关系在双方的共同努力下则不断改善。2016年10月杜特尔特访华期间，中国给予其高规格接待，中菲两国在经贸、投资、产能、农业、新闻、质检、旅游、禁毒、金融、海警、基础设施建设等领域签署了13个双边合作文件。在两国共同发表的联合声明中，双方重申在南海问题上不诉诸武力或以武力相威胁，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决领土和管辖权争议。之后，菲律宾在各种多边场合均不再主动提及对其有利的南海问题仲裁案，杜特尔特更是直接叫停了美菲联合巡航。

特朗普上台后美国逐步修补与菲律宾关系，美菲关系出现明显改善迹象。特朗普明显减弱了对菲律宾国内人权恶化状况的批评，杜特尔特也罕见地在特朗普当选后向其致电祝贺。2017年8月23—24日，美国太平洋司令部司令哈里斯访问菲律宾，受到了菲律宾总统杜特尔特的接见。杜特尔特表示，菲律宾支持美国为维护地区安全所进行的自由航行行动。随着美菲关系的改善和美国南海自由航行行动的加强，恢复和改善中的中菲关系以及“一带一路”倡议在菲律宾的落地和实施，会受到怎样的冲击和影响，都非常令人关注。

第三，美国不断加强的南海“自由航行”行动也使许多域外国家竞相卷入南海争端，成为新的地区不稳定因素。

在美国不断加强南海“自由航行”行动的鼓励下，美国的许多盟国如澳大利亚、英国等已开始准备竞相效仿美国，表示要追随美国参与南海“自由航行”活动。据英国广播公司（BBC）报道，2015年12月15日，澳大利亚就曾在南海敏感水域开展了“自由航行”飞行活动。[6]英国外交大臣约翰逊也曾叫嚣要派遣英国航母到南海进行“自由航行”。

日本近年也加强了与南海主权声索国越南、菲律宾以及印度尼西亚之间的高层交往和海上安全合作，制衡和牵制中国的意图十分明显。2017年1月12—17日，日本首相安倍晋三对包括菲律宾、印度尼西亚和越南在内的亚太四国进行了“旋风式”访问。访越期间，安倍承诺除向越南提供1200亿日元（约合72亿元人民币）的官方发展援助（ODA）和六艘新建巡逻船以加强越南的海上安全执法能力。访菲期间，日本承诺今后五年将向菲律宾提供包括政府发展援助和民间投资在内的1万亿日元援助，这也是日本针对单一国家的最大规模援助金额。此外，双方还举行了有关日本向菲律宾海岸警卫队提供小型高速艇的交换文件签字仪式。访问印尼期间，安倍晋三在与佐科举行的会谈中表示，希望早日与印尼缔结促进防卫装备和技术转让的协定，以加强双方在安全防务领域的合作。在会谈后举行的记者招待会上，双方还表示日本将参与推动包括纳土纳群岛在内的“离岛”开发和海上安全合作。

第四，美国在南海不断进行的“自由航行”行动使那些本来就对“一带一路”存在误解和疑虑的国家对中国的戒心有所上升，从而增加了“一带一路”在这些国家落地的难度。

例如，在南海问题上，印尼本身并不是南海主权声索国，和中方在南海问题上并不存在重大领土争议和直接的利害冲突，这使印尼在南海问题上扮演了十分特殊的角色，形成了其独特的南海问题立场。一方面，作为南海非主权声索国印尼欲作为地区大国平衡各方力量，充当调停者的角色。另一方面，印尼强调自己的中立地位，曾一度拒绝美国提出的“南海联合巡航”的提议，主张南海问题应该在东盟框架下解决。因此，印尼和中国两国本存在彼此进行战略对接的有利条件。endprint

但在美国不断进行的南海自由航行和刻意渲染的“中国威胁论”影响之下，本来就和中国在纳土纳群岛专属经济区和中国南海“九段线”部分重合地区存在渔业纠纷、对“一带一路”战略意图存在疑虑的印尼在对华态度上也发生了微妙变化。2015年10月，印尼总统佐科任内首次访美。在与奥巴马会见后发表的联合声明中，美国和印尼宣布将两国关系从“全面伙伴”关系提升至“战略伙伴”关系。联合声明还提到了南海问题，指两国对南海地区造成局势紧张、信任受损和破坏地区和平、安全及经济繁荣的近期发展表示担忧。两国重申维护南海地区海上安全和国际公认的航行与飞越自由的重要性。2016年10月27日，在印尼巴厘岛举行的印尼和澳大利亚外交和国防部长2+2对话会上，印尼更是突然主动提出要与澳大利亚在南海进行联合巡航。

印尼对华态度的转变除了自身国家利益的考虑之外，美国不断进行的南海“自由航行”行动也是很重要的刺激因素。这不仅会促使印尼更多地选择与中国进行安全对峙而非经济对接，也将令印尼政府对“一带一路”倡议的态度变得更加谨慎。

结语

面对美国在南海的自由航行行动，中国应加快与东盟国家协商制定《南海行为准则》的谈判进程，同时为南海周边国家提供更多公共产品，以解除部分周边其对中国的战略疑虑，缓解美国“自由航行”行动对“一带一路”建设的冲击。

2017年5月18日，中国与东盟国家落实《南海各方行为宣言》第14次高官会审议通过了《南海行为准则》框架。2017年8月5日，在菲律宾首都马尼拉召开的第50届东盟外长会正式通过了“南海行为准则”框架。中国应继续加快《南海行为准则》实质性谈判进程，以进一步增进和深化中国与东盟国家的政治互信，共同维护南海和周边地区的和平与稳定。为确保“一带一路”顺利实施，中国应加强南海岛礁民用设施建设，通过建立诸如海啸预警中心、气象预报中心、灯塔指挥中心等民用设施，向南海周边国家发布实时海啸监测和气象预警，以对外释放中国的善意，昭示中国使南海成为和平之海、友谊之海的决心。

（作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员）

（责任编辑：张凯）

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[1] 《联合国海洋法公约》，http：//ocean.china.com.cn/2012-12/15/content_27423552_24.htm

[2] 比米斯：《美国外交史》（第一分册），商务印书馆，1985年，第31页。

[3] 富兰克林.罗斯福：《罗斯福炉边谈话》，商务印书馆，2009年，第173页。

[4] Joint Statement of the U.S.-ASEAN Special Leaders Summit： Sunnylands Declaration，February 16， 2016，見美国白宫官方网站https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/02/16/joint-statement-us-asean-special-leaders-summit-sunnylands-declaration

[5] Ely Ratner ： Course Correction：How to stop Chinas Maritime Advance，Foreign Affairs，July-August，2017，p.97.

[6] Australia conducting 'freedom of navigation' flights in South China Sea， 15 December 2015，http：//www.bbc.com/news/world-australia-35099445endprint