化解地方债风险须加快财政金融一体化改革

■ 本刊特约评论员 张茉楠

化解地方债风险须加快财政金融一体化改革

■ 本刊特约评论员 张茉楠

近年来我国围绕地方债治理出台了许多财政改革措施，但目前看，强化中央银行的监管职能，增强财政金融改革的协同性，推进财政金融体制一体化至关重要。

根据瑞银估算，2016年政府债务规模达50万亿元，占GDP比重为68%。其中，地方政府及准政府债务约33万亿元，广义地方债的快速增长是政府债务扩张的主要原因。截至目前，地方债存量10.63万亿元，其中2015～2016年地方债总计发行9.88万亿元。其中，2016年发行规模为6.05万亿元，较2015年大幅增加。新增地方债为1.81万亿元、置换部分约8万亿元，意味着目前尚有大致6.3万亿元的置换类债券待发行，2017年置换类地方债发行压力及地方债务置换的压力仍较大。

自1994年财政分税制改革以来，地方政府财权及事权不匹配问题始终没有解决，导致地方政府高度依赖土地财政和融资平台，进而给实体经济带来较大风险。从税制改革的“营改增”方向看，财政收入向中央趋于集中，地方财政收支不平衡矛盾可能加剧。从目前地方债管理及新一轮财政管理体制的改革方向看，地方债管理仍借助基于国家信用的财政工具。从政府投融资体制的发展过程看，在无法消除中央政府对地方债兜底的情况下，仅借助财政工具并不能奏效。

笔者认为，当前解决地方债问题，必须协同解决好财政和金融问题。从地方政府角度看，地方财政不能通过无限制拨款来支持国有企业，只能从其他渠道争取资金资源。于是，各地纷纷转向金融资源尤其是信贷资源，导致不良贷款率攀升和资金配置效率下降。正是因为这种以中央政府信用作为担保的隐性担保机制普遍存在，导致伴随金融管制趋于放松，大量金融工具被创设出来并对金融体系产生影响。

政府对经济活动的干预较多，一些本该由财政承担的责任被赋予金融主体，如政府通过融资平台、国有企业参与经济活动，并通过影响银行信贷投放为前者提供资金。由于财政与金融关系不清晰，中央银行不仅承担“准财政职能”，还要为政府性债务融资提供便利，进而将政府性债务扩张的风险转移至金融体系。因此，从根本上解决地方债问题，必须强化中央银行对地方债的监管，增强财政金融体制改革的协同性。

第一，清晰界定财政与中央银行的职能，防范财政变相透支风险。同时，完善财政对中央银行损失的补充机制，建立有效的历史挂账处理方式，解决中央银行承担金融改革与金融稳定成本的问题，提高中央银行资产负债的稳健性。

第二，建立偿债准备金。建立偿债准备金是世界各国较为通行的作法,可以帮助防范政府债务风险。地方政府偿债准备金是地方政府为确保按期偿还债务本息而筹集运用的专项储备资金。偿债准备金在管理上可选择专户管理或专项管理。

第三，尝试建立中央银行国库基金管理。中央银行应积极加强地方国库现金管理问题研究，在保证国库资金安全的前提下，推出既便于国家宏观经济治理、又满足地方财政利益诉求的现金管理模式，充分合理利用闲置的资金资源，最大限度减少政府债务余额和利息支出。