我国新型城镇化进程与展望

李 娣



·宏 观 经 济·

我国新型城镇化进程与展望

李 娣

随着推动新型城镇化建设的各项制度逐渐完善，我国城镇化建设的质量与效益逐渐改善，城乡面貌明显改观，城市群对新型城镇化引领作用不断增强。但同时也要看到，我国城镇化建设前期积累的产城不融合、“人”“地”矛盾、征地拆迁与城中村改造、公共服务水平落后于城镇化进程、城乡治理等问题没有得到根本性的改变，解决问题迫在眉睫。2017年随着各项政策与规划效应的逐渐释放，我国新型城镇化发展质量与效益继续提高，但还需加强制度设计，发展城市群经济，建设集约化城市，推进城乡治理体系建设。

新型城镇化 城市群经济 城乡治理体系

2016年，我国城镇常住人口提高到7.71亿人，城镇化率不断攀升。但我国户籍人口城镇化率不足40%，我国2.47亿流动人口在城市工作，但不是城市的户籍人口。而毋庸置疑的是人口从农村向城市迁移大趋势已不可逆转，新型城镇化进展趋势明显。

一、我国新型城镇化建设取得的新进展

2013年，中共中央城镇化工作会议提出：提高城镇化发展质量，推进以人为本的城镇化，着力破解城乡二元结构，缩小城乡差距。近些年，我国政府通过规划引导、制度建设、资金配套等手段，推进以人为本的城镇化不断取得新进展。与2008年相比，我国城镇化率也发生了较大的变化。我国城镇化率从2008年的45.68%提高到2015年的56.1%，8年时间提高了10.4%，城镇常住人口从6.07亿人提高到7.71亿人；全国流动人口从2.01亿人上升为2.47亿人；全国农民工总量从22542万人上升到27747万人，增加了5205万人；外出农民工从14041万人上升到16884万人，增加2843万人。

(一)户籍制度改革快速推进

党的十八大报告明确提出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。为推进农业转移人口市民化，2014年7月，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了加快户籍改革，实行不同规模城市差别化落户政策的要求。2016年2月国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出，加快落实户籍制度改革政策；全面实行居住证制度。《意见》出台后，各级政府全面贯彻执行，推进户籍制度改革全面实施。北京率先出台取消农业户口统一登记改革措施。截止到2016年11月，包括北京在内的30个省份已出台户籍制度改革方案，各地普遍提出取消农业户籍，这意味着“城里人”和“乡下人”二元户籍制度已陆续退出历史舞台。在各省份出台方案基础上，2016年10月11日，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，《方案》提出了推进1亿非户籍人口在城市落户的主要目标。2016年1月1日起施行，国务院总理李克强签署公布《居住证暂行条例》，确立了为居住证持有人提供的基本公共服务，鼓励各地不断创造条件提供更好的服务。浙江、北京、贵州、吉林、河北、福建、湖南等多数省份已全面实行居住证制度。以保障城镇常住人口基本公共服务均等化，缩小与户籍人口基本公共服务的差距，为未来全面放开户籍制度打下基础。

(二)城市功能稳步优化

第一，棚户区改造快速推进。2013—2014年，国务院出台了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》(国发〔2013〕25号)和《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》。截至2014年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套、农村危房1565万户。在此基础上，2015年06月25日国务院又出台了《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，指出2015—2017年改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套(其中2015年改造580万套)，农村危房1060万户(其中2015年改造432万户)。据相关部门统计，截止到2016年6月份，全国已开工棚户区改造401.64万套，占年度目标任务的66.9%，完成投资6794亿元。“十二五”时期，公共租赁住房建设取得明显成效，全国累计开工建设公共租赁住房(含廉租住房)1359万套，基本建成1086万套。

第二，城市基础设施建设不断加强。自党的十八大以来，党中央、国务院相继出台《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》《城镇排水与污水处理条例》《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》等政策性文件。统筹城市地上地下设施规划建设，加强地下基础设施建设，推进新建道路同步建设地下综合管廊，加强易涝点改造和防洪排涝设施建设等各项工作引起了各城市的重视。根据住建部统计，2015年我国完成城市市政公用设施固定资产投资16204.4亿元，占同期全社会固定资产投资总额的2.88%。其中，道路桥梁、轨道交通、园林绿化投资分别占城市市政公用设施固定资产投资的45.8%、22.9%和9.8%。据国家统计局统计，2016年我国公共设施管理业固定资产投资累计增长22.9%，比2015年增速提高2.7个百分点。我国城市配套设施建设投资不断扩大，城市发展质量不断提高。但总体来看，国内目前已建综合管廊的规模较小，不管是从长度上还是密度上，北上广等一线城市和发达国家主要城市相比都存在着较大差距(世界银行建议的发展中国家城市基础设施投资占国内生产总值(GDP)的3%～5%)。我国城市管网建设投资依然严重滞后于城镇化进程，亟待加大投资，继续补齐“短板”。

第三，城乡面貌正在发生新的变化。近些年，各项政策的实施，城市市政基础设施不断完善，推动城市发展质量的提高，带来了城市面貌的新变化。据住建部统计，截至2015年末，城市用水普及率达98.07%，燃气普及率95.3%，城市污水处理率达91.90%(其中污水集中处理率达87.97%)，建成区绿化覆盖率达40.12%，城市生活垃圾无害化处理率达94.10%。截止到2017年4月，全国共有244处国家级风景名胜区，全年接待游客能力不断增强。同时，城市空间集约化利用意识与水平也在逐渐提升，智慧城市、绿色城市、低碳城市等新理念、新概念城市正逐渐走进人们视线。

(三)中小城市新型城镇化质量明显提高

据住建部统计，2015年末，全国设市城市656个，较2014年增加3个，城市城区户籍人口3.94亿人，暂住人口0.66亿人，分别较2014年增加0.8亿人和0.06亿人，城市建成区面积5.21万平方公里，较2014年增加0.23万平方公里。

根据国家统计局关于中国城市建成区面积与城市人口密度统计数据显示，2000年前我国城市建成区面积增速快于人口密度增速，2000—2010年城市人口集聚速度远快于建成区面积增长速度，人口向城市集中趋势明显，也反映城市土地供给市场日趋缩紧。根据中国土地勘测规划院2016年12月发布的全国城镇土地利用数据汇总成果显示：2010年到2015年间，全国城镇土地面积的增长速度总体放缓。城镇住宅用地增速趋缓，增长向中西部地区、中小城市偏移。城市正逐渐走上集约化发展道路，也折射出我国城镇化正朝着更高水准与质量方向转变，对经济增长和社会进步正在产生越来越大的推动作用。

据国家统计局数据显示：2015年，我国400万以上人口的城市达15个，100万～400万人口城市有132个，50万～100万人口的城市有94个，20万～50万以及20万以下人口的中小城市数量仅占城市总数的19%，形成中小城市与100万以上人口城市数量上倒配的城镇体系。欧美发达国家城镇化率很高，城市密度大，城市规模小，以100万以下人口的中小城市为主体，密集聚集形成高度发达的城市群。因此，未来新型城镇化应该以有序增加中小城市数量、提高中小城市发展质量为主攻方向，推进城镇化健康发展。

(四)城市群快速发展

2015年《国务院政府工作报告》提出，统筹实施以东、中、西与东北部地区为“四大板块”，“一带一路”“长江经济带”和“京津冀”为“三个支撑带”的区域协同发展战略大布局。2016年《国务院政府工作报告》进一步强调，以“三大战略”为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，培育一批辐射带动力强的城市群和增长极。

第一，京津冀协同发展持续推进。在2015年中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展纲要》(以下简称《规划纲要》)的基础上，三地积极贯彻落实《规划纲要》，协同发展持续推进。贯彻落实《规划纲要》的实施方案陆续出台。2016年2月，《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》正式印发，确定了互联互通、加大重大基础设施建设等重点任务，三地一盘棋推进京津冀协同发展。国家统计局资料显示，2016年上半年，我国京津冀地区国内生产总值为34382.4亿元，占全国经济总量的10.1%，三次产业结构为4.8： 37.1： 58.1。三地围绕城市战略定位，加快推进三地产业对接，推动产业转型升级，疏解非首都功能快速推进。2016年底，北京大红门服装批发市场已累计疏解33家市场，2017年将疏解剩下的12家市场。中央力推“交通先行”，三地也形成共识并积极行动。民航先行一步，京津冀机场全面管理一体化；以治理“断头路”为抓手的高速公路网一体化加快推进；作为地区城际轨道交通网络的组成部分，轨道上的京津冀也日臻完善。在此基础上，2016年11月28日，国家发改委公布《京津冀地区城际铁路网规划修编方案》，计划到2020年京津冀1亿多人口将逐渐迈进1小时交通圈。生态环境联防联治的力度加大。2016年三地联合制定印发了《京津冀大气污染防治强化措施(2016—2017)》，签订了《共同推进京津冀协同发展林业生态率先突破框架协议》，完成了京津冀及周边七省区市重污染预警平台建设，联合制定了《京津冀环境执法联动工作机制》，共同推进环境联合执法。上半年，京津冀三地规模以上工业综合能耗分别下降9.2%、11.8%和0.1%，PM2.5平均浓度分别下降17.9%、12.5%和20.3%。

第二，长江经济带城市群进入快速发展时期。2016年，云南省对《滇中城市群规划(2009—2030)》进行了优化调整，新的《滇中城市群规划(2016—2049)》公示稿中，滇中城市群增加了7个县市。2016年5月4日，国家发改委官网发布了《成渝城市群发展规划》。一年来，成渝城市群经济增速领跑全国，其中，重庆经济增速连续第11个季度排在全国第一。2016年12月，贵州省政府原则同意《黔中城市群发展规划》，并要求省发展改革委认真组织实施，培育发展西部地区性城市群。2016年12月30日，国务院发布《关于中原城市群发展规划的批复》，中原城市群成为国家级七大城市群之一。长江中游城市群推进制造业升级，着力打造内陆开放高地，推进供给侧结构性改革。2016年4月，武汉、长沙、合肥、南昌四省会城市签署协议，深层次推进以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的长江中游城市群一体化进程。长三角城市群作为世界级城市群，经济总量依然最为抢眼，位列全国各城市群之首。长三角傲人的成绩得益于城市化程度、城镇分布密度、经济发展水平等处于全国领先地位，是成熟度比较高的世界级城市群。

第三，国内“一带一路”枢纽型城市布局初步形成。2016年11月，“广州—南亚”班列从广州大朗驶出，途经成渝、拉萨西、日喀则西、中转吉隆口岸、抵达尼泊尔加德满都。到2016年年底，“粤满欧”班列途径重庆、郑州、成都、苏州、义乌、广州、东莞等节点城市。合肥是“合新欧”货运班列上的重要城市，因此而跻身国家“一带一路”节点城市。“一带一路”枢纽型的城市，就是“一带一路”交汇点城市，主要包括大连、营口、天津、青岛、威海、连云港、上海、泉州、温州、宁波等等。“一带一路”推动了国内各城市间的互联互通。目前，从国家层面来说，亟需有一个总体的指导规划，加快与“一带一路”其他国家和地区连接。

总体而言，随着城市群建设理念深入推进，从最新GDP来看，“抱团”发展的城市群格局将日益明显。受技术进步、城市互联互通加速要素流动以及产业更新换代等因素影响，我国区域经济正由传统的省域经济与行政区经济向城市群经济转变，城市群已成为区域发展的主体空间形态。

(五)特色小(城)镇与美丽乡村建设初见成效

随着党的十八大“生态文明建设”的提出，中央出台《生态文明体制改革总体方案》《关于加强农村环境保护工作的意见》等文件，我国加快了农村生态文明、美丽乡村建设步伐。让农村成为农民安居乐业的美丽家园，成为城镇居民的美丽乡愁已经是城乡环境治理的主要内容。全国各地在制定“十三五规划”时，大多把村镇规划纳入了经济社会发展规划，这将成为我国未来五年村镇建设的重要内容。通过坚持规划先行，认清各村镇、各城市优势与弱势，因势利导，加强特色乡镇建设，达到自觉保留当地独特的传统文化，守住人们熟悉的自然风貌，推动城乡一体化建设。

2016年10月，国家发展改革委发布了《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》，中央财经领导小组办公室、国家发展改革委、住房城乡建设部在浙江杭州召开了特色小(城)镇建设经验交流会。全国各省市围绕特色产业和新兴产业，挖掘乡镇特色，通过特色乡镇、美丽乡村建设资金引导各地从实际出发，遵循客观规律，挖掘乡镇特色优势。据住房和城乡建设部村镇建设司发布的数据显示，2016年全国大陆31个省市自治区特色小镇的推荐数量，合计共159个名额。特色乡镇建设正在引导各地乡镇贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，探索以人为本、因地制宜、突出特色、创新机制，夯实城镇产业基础，完善城镇服务功能，优化城镇生态环境，提升城镇发展品质的新型城镇化道路。

2016年，全国美丽乡村建设如火如荼，各级政府加大对美丽乡村建设的人力与资金投入，农村基础设施建设全面加强、村容村貌明显改变、村民生产与生活条件极大改善，农村的文明程度和农民的幸福指数显著提升，美丽乡村建设取得了丰硕成果。但是美丽乡村建设不是一日之功，还需要依靠长效机制保障美丽乡村建设，要进一步发挥资金引导、技术进步、教育宣传、消费方式升级等多种手段的组合使用，强化人们习惯，提高村村户户参与建设家乡、建设美丽乡村的积极性，才能巩固美丽成果。

二、我国新型城镇化面临的主要问题

新型城镇化稳步推进的同时，城镇化进程中多年累积的产城不融合、人地矛盾、城乡就业分化、征地拆迁与城中村改造等矛盾与问题依然没有根本性改变，较为显著地表现为以下五个方面。

(一)产城不融合问题

产业集聚是人口集聚的根本动力，产业发展带动人口就业，人口从农村向城市转移，形成城镇化现象。因此，城镇化是以产业发展为支撑的。目前，我国新型城镇化面临一线超大城市“一城独大”，三、四线城市“空心化”，产业发展分化严重，产城发展不融合问题，带来了人口集聚分化导致的房价分化严重，三、四线城市房地产“去库存”难，有效解决这些问题才能真正发挥城市在承载就业、集聚人口方面的优势。

我国城镇化进程中出现了产业向特大城市、大城市集中，中小城市产业主要为传统产业，且支撑中小城市产业转型的各类要素缺乏，在产业转型中更多地表现为产业“空心化”；而产业“空心化”又导致人口流出，地方财政也随之流失。根据国家统计数据，我国的流动人口规模从1982年的657万人增长到2015年的2.47亿人，占全国总人口的18%。其中，上海、北京、广州等地非户籍常住人口占常住人口的比重分别是40.7%、37.9%、36.73%，深圳则高达68.8%。改革开放30多年，我国人口呈现从中西部向东部和东南沿海一带流动的趋势，并且人口的流入和流出都集中在城市群。春节期间，人口流动最为密集的区域也是长三角、珠三角、京津冀等东部城市群。人口向东部城市群流动，也引发了这些区域城市房价疯涨。根据中国房价行情平台公布的2016年10月27个省会城市加上4个直辖市的住宅房价情况，长三角地区的上海、杭州、南京三大核心城市住宅均价分别为46119、20524、23943元，同比分别增长32.78%、15.08%和38.14%；珠三角地区深圳、东莞等核心城市房屋均价分别为55611、16983元(深圳房价在2015年同比上涨50%的基础上，再次上涨40%多，东莞2016年10月同比上涨77%)；2016年10月北京市房屋均价为52549元，同比上涨41.48%。而2016年地处中部地区的长株潭城市群湘潭、株洲等核心城市(三、四线)房价基本停滞在3900、4500元左右。房价在一、二线城市与三、四线城市形成分化，折射出三、四线城市在城镇化进程中，产业和人口集聚能力远不如一、二线城市。一、二线城市因为产业基础好、产业集中度高、产业配套齐，吸引各类产业集聚，带动人口就业及人口集聚，人口集聚形成较大消费规模与消费需求，反过来促进产业进一步集聚，形成正向累积循环效应，逐渐形成了一定区域内“一城独大”现象。

而各城市内部产城不融合也是我国城镇化进程中不容忽视的问题。全国各地产业项目区在新建时，力求产业向园区集中，推动产业集群发展，形成了不少新区或开发区只有产业，几乎没有城市功能配套。单纯的工业园区与单纯的人居城区，外表上看，产业运行正常，但是，产城不融合条件下，带来产业工人高昂的通勤成本、城市交通拥堵、城市服务功能别扭以及商业环境缺失。产城不融合也导致城市运行效率与城市资源利用效率低下，城市发展潜力不足，甚至导致城市产业衰败，城市人口流失。

城市间产业发展不协同也是造成产城不融合的重要原因。同一区域内经济结构相似的城市为争取企业落户自己城市，往往不顾自身技术、区位、发展基础等各类条件是否适合相关产业发展，形成了同一区域内城市间工业结构雷同、产品结构相似、同类产业竞争无序等现象，不仅造成了各类资源的浪费，也成为区域城市发展壮大、吸纳就业人口的瓶颈。

(二)“人”与“地”的矛盾问题

改革开放30多年，是我国经济飞速发展的30多年，也是城镇化快速推进的30多年，但也让中国付出了相当大的代价，我国巨量土地资源被城镇化和工业化所占有和消耗。在城镇化快速推进的当下，建成区面积与城市人口呈线性增长。如果再将承载我国工业发展的各大小开发园区计算入内，粗略估计，我国各级各类园区用地面积占全国建设用地总面积1/10以上。而城镇化步伐的加快，原老城区规模不断扩张，还催生了数量不少的新区。据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调查统计显示， 截至2016年5月，全国县及县以上的新城新区数量3500多个，规划人口达到34亿，可容纳世界一半以上人口。城市数量和城市建成区面积同时增长的情况下来看我国可耕土地面积的变化情况。根据“新型城镇化背景下提高户籍人口城镇化率研究”项目的数据，2014年前的10余年间，我国城镇面积扩张了270%，但城镇人口只增加了27.29%，土地城市化扩张速度已远远超过了人口城市化。2016年12月28日，国土资源部发布最新的(2014年启动调查)全国耕地后备资源调查评价结果显示，全国耕地后备资源总面积8029.15万亩，比上一轮(2000—2003年)调查时减少了约3000万亩，降幅接近三成。并且耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区，东部11个省份仅占15.4%，接近枯竭水平。据中国国土资源公报显示，截至2015年末，全国耕地面积为20.25亿亩，2015年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积450万亩，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积351万亩，年内净减少耕地面积99万亩。全国第二次土地调查数据显示，2009年全国耕地为20.3亿亩(2004年统计的数据是18.36亿亩)，*第二次调查耕地数据比基于第一次调查数据逐年变更到2009年的耕地数据多出1358.7万公顷(约2亿亩)，主要是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，使调查数据更加全面、客观、准确。据国土资源部调研，2014年末全国耕地面积比2009年底已减少了22万公顷(0.3亿亩)，调查获得的数据中所显示的耕地面积还包括了一部分需要退耕还林、还草、还湿和休耕，有相当数量耕地被污染无法耕种的；以及一定数量的因表土层破坏、地下水超采已影响耕种的耕地。此外，还存在有大批未经批准在农田里毁田建居民楼，而这类被侵占农田依然统计在基本农田数字里的情况。近些年通过占补平衡原则，开发、开垦、复垦土地数量替换了原有的优质农田，填补了数字，保持住了统计表上18亿亩耕地红线。总体而言，我国耕地保护形势严峻。

一方面人口在小幅度递增，并不断向城市人口集中，城市规模不断扩张，侵占耕地，可耕面积不断减少，形成的“人”“地”矛盾；另一方面，随着城市吸纳就业能力增强，农业从业人员向城市集中，农村土地抛荒，部分农村消失，形成的“人”“地”矛盾；此外还包括一方面是城市不断扩张，蚕食城市周边可耕土地，而另一方面是城市内部高楼林立与大面积的城中村并存，所隐含的“人”“地”矛盾。2016年10月，中办、国办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(简称《意见》)指出，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行，着力推进农业现代化。该《意见》力求为破解“人”“地”矛盾做有益探索。《意见》指出坚持土地集体所有制，要通过强化土地集体所有权中最重要的监督权，来监督承包户，监督经营主体按照规定的用途合理地、有效地使用土地。但是还要观察“三权”分置实施后是否会带来更大的新的矛盾和问题；同时，推进实施中还必须统筹考虑与户籍制度配套改革，农业人口城镇化，城乡一体化发展等问题，确保改革符合经济社会发展规律要求。

(三)征地拆迁与城中村改造面临的问题

随着各地城镇化进程加快，地方政府越来越依赖于土地财政。通过新区、新城建设，有些地方政府打着公共利益的旗号，以低价补偿方式征收农民承包经营的土地，转手进行房地产开发，造成了三、四线城市数量巨大的商品房存量。与此同时，政府和开发商攫取高额利益，而部分被征收人的合法权益没有得到保障，以及征地过程中的不公开、不透明、不公平，引发一系列群体性事件、刑事案件等尖锐矛盾，并造成失地农民等长远社会问题。据2015年国家信访局公布40件涉农事件中，八成是由征地拆迁引发的。

我国各大城市都普遍存在城中村问题，城市开发过程中，规划没有跟上城镇化进程，同时，随着中心城区内的城中村征地拆迁成本不断攀升，政府、开发商更愿意选择城郊拆迁户少的农地进行开发，避重就轻导致城区内人口密度相对大一点的城中村不断被周边的高楼大厦包围。城中村内表现为：布局散乱、容积率低、建筑密度低、投入产出率低；城市的发展，使有些工业用地逐渐集中在黄金地段，与居民区混搭，配置不合理，一些淘汰类或禁止类产业在居民区生产，产生废气废渣，形成噪音，严重影响人民群众生活；随意搭建的棚户、危旧破败的厂房建筑、旧村庄居民居住配套设施落后、环境脏乱差，安全隐患多，社会治理任务繁重；城中村的破败也使得大部分居民不断转移出去，形成闲置浪费，个别区域甚至出现空城、鬼城，造成了城镇化的低质与低效。

城中村改造在各地政府都有了一些初步的实践，2016年11月，国土资源部公布了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》对城市更新改造形成了初步指导意见，未来城市智能化、集约化发展，必将推动城中村改造在全国各大城市全面铺开。

(四)公共服务水平落后于城镇化进程问题

从2007年到2015年末，我国常住人口城镇化率增长了10.19%，2005年到2015年流动人口从1.47亿人增长到2.47亿人；年末参加养老保险的人数从2.01亿人上升到8.58亿人；基本医保参保人数从2.23亿人增加到6.66亿人。但是，2005年到2015年，普通小学减少了175688所，初中减少了10081所，普通高中减少了2852所，中等职业教育学校减少了3264所。2015年，普通小学城区、镇区及乡村生师比分别为18.96、18.01、14.57。在有些二、三、四线城市，普通小学、初中每班级人数几乎都在65人以上，有的城区小学班级人数近100人，形成城市“大班额”现象，“大班额”成为了不少城市的问题。2005年到2015年，卫生医疗机构增加了101322所，其中，基层医疗卫生机构增加了7.1万所，但与2000年相比，却减少了7.9万所；医疗卫生机构床位数增加了一倍多，但基本医疗参保人数增加了3倍，并且城市医疗卫生机构增加的床位数与农村增加床位数基本相同。公共服务供给数量远没有达到充分实现“人的城镇化”对教育、医疗、住房等公共服务供给数量需要，这也是我国城镇化进程中的重要“短板”。并且公共服务供给结构分布不均、配置错位，引发北上广深等一线城市与三、四线城市房价严重分化，以及由此带来的贫富差距加大，系统性风险增加等问题。

(五)城乡治理问题

我国城市化发展到一定阶段并未出现类似美国、英国以及欧洲西北部城市群中出现的逆城市化现象，作为长三角、珠三角、京津冀三大城市群核心大城市的上海、广州、深圳、北京、天津等，依然是处于产业、人口集聚的阶段，处于这些核心城市周边的副中心，多为与核心大城市发展差距巨大的地级市、县级城市甚至乡镇，周边副中心基础设施建设落后，产业不发达，吸纳就业能力差。在城市群核心大城市吸虹效应的作用下，城市群总体呈现“一城独大”现象，核心大城市的中心城区更是人口最集中的区域，致使这些城市都出现了人口密度大、交通拥堵、住房困难、环境恶化、资源紧张等“大城市病症状”。

城镇化进程加速下的城乡人口结构、城乡环境也发生了较大的变化。为贯彻落实“十三五”规划五大理念，我国加大了特色小镇建设投资，以推动大中小城市协调发展。但城镇化、工业化大背景下，如何解决农村、农业“空心化”问题依然是“十三五”期间乃至更长一段时间我国经济社会发展的一个大难题。农村发展一方面要面临农业人口老龄化、青壮年劳动力进城务工等原因，致使农村劳动力缺乏，中西部地区农地抛荒严重；另一方面还面临城市资金、技术、人才流向农村发展存在的土地流转难、进入门槛高等问题。同时，中西部地区多山地、丘陵，农业机械化程度低，发展现代农业存在一定自然瓶颈，农业生产效率低，对城市资金、技术、人才吸引力有限。一方面是农业、农村、中小城市产业“空心化”，另一方面是特大城市、大城市人口、产业承载能力不足。如何统筹城乡、推动大中小城市协调发展还面临诸多问题。

近两年，受全面推行营改增、企业经营困难、土地出让收入下降因素影响，三、四线城市地方财政收入增速连续下滑。尤其处于产业转型困难，产业不断“空心化”的中小城市，财政收入下滑更为严重。扶贫补贴、交通补贴、民生社保、公共设施投入等刚性支出加大，土地出让收入增长有限，隐性失业严重，社保欠账较多，财政收支矛盾加重，对人才、资金、技术吸引力进一步减退，形成恶性循环，将有可能进一步加深这些地区财政收支矛盾，城市间发展差距将可能进一步分化，对新型城镇化建设形成约束。

三、我国新型城镇化建设展望

我国新型城镇化建设正沿着已有的总体思路继续前进。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，落实“十三五”规划纲要“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，坚持以区域发展总体战略为基础，统筹实施“四大板块”和“三个支撑带”战略组合。以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，培育形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群，通过加快提高超大城市和特大城市国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，形成大都市圈。进一步促进第三产业发展，加快大中城市产业转型升级，优化城乡人口就业结构，提高城市承载人口就业的能力；引导产业项目在中小城市和县城布局，推动公共服务资源向中小城市和小城镇配置；因地制宜发展特色小城镇，加快发展中小城市。立足国情，尊重自然、顺应自然、保护自然，改善城乡生态环境，支持绿色城市、智慧城市、森林城市的建设，进一步提高城市发展质量。推动城际基础设施互联互通，创新城乡协调和治理机制，推进城乡发展一体化，引导城市资本投资农村基础设施建设，提高农业生产率，开辟农村广阔发展空间，建设美丽乡村。

针对当前主要问题，认真贯彻“十三五”规划五大理念，着力制度创新，推动城乡一体全面深化改革。

(一)构建城市群战略产业链，发展城市群经济

要解决现有大中小城市发展不协调、产城不融合、“一城独大”现象，必须逐渐建立以城市群为主体形态的城市群经济，推动城市群内城市间产业战略联盟，实现产业在城市群内各城市之间合理布局，协调发展。

城市群应该根据产业链不同价值环节，以及产业价值链各环节的专业化要求，将产业链各环节科学布局到更加符合产业发展需要的不同城市，实现城市间由以单个企业为主的竞争向聚集众多单体企业的产业链竞争转变，形成城际产业战略联盟，建设城市群战略产业链。我国已规划20多个城市群，下一步各城市群要紧紧围绕城市群战略产业链建设，加强产业规划与设计。首先，要根据城市群现有的产业基础，产业发展趋势，明确城市群城际战略产业链；其次，把产业整合与城市群中各城市功能分工相结合，实现城市群内各城市错位发展；第三，培育和发展产业链各环节中的主导企业，要鼓励在城市群区域范围内，各城市主导企业要通过与产业链关联环节的主导企业结成战略联盟，共同提升整个产业链与主导企业自身竞争力，最终实现各城市间产业协同发展。

要着力发展城市群经济，要充分认识到我国沿海发达地区城镇化进程已客观性地跨入城市群时代。要科学规划城市群，加强城市群经济研究，以城市群建设解决“大城市病”，以城市群为单元参与国际竞争，提高城市群的全球竞争力。解决城市之间要素不流动、资源不共享、发展不协调、产业同质化、生态不平衡等各类问题。

(二)建设集约化城市

要着力破解城市“人”“地”矛盾问题。一方面要通过科学城市规划，推动城市合理功能分区，着力破解“城市病”；另一方面要充分考虑城市更新，加快老旧城区、城中村改造，根据产业与城市发展需要，腾换原有工业土地，推动城市集约发展，提高城市发展质量与效益。同时，要根据经济要素发展需要，因地制宜，合理控制新开发用地规模，优化对土地利用模式的监管；要充分认识到不同城市的扩张应该是不同的，可以考虑不同的地理、人口及人均收入增长状况、经济发展程度、产业发展趋势、单位土地效益等，授予产业集聚能力强、实体经济发达的城市更多的用地指标，让这些城市及城市群承载更多就业与人口，稀释土地要素成本，保障实体经济发达地区产业健康稳定发展，保证稳增长、保就业需要。要着力破解城镇化进程中土地法律、制度与经济社会发展不适应的问题，加强制度创新，跟进法律修改，切实解除实际生产生活中不适应发展需要的条条框框约束。要推动“多规合一”，提高土地总体规划、控制性详规等多个规划之间的衔接能力，提高经济运行效率。

(三)推进城乡治理体系建设

要进一步贯彻落实“十三五”规划五大理念，进一步加大特色小镇建设投资，推动大中小城市协调发展。要将精准扶贫、新农村建设和新型城镇化紧密结合，加强制度创新，引导现代农业发展，提高耕地农业产出效益，提高农民务农积极性，千方百计增加农民收入，引导社会各界关注“三农问题”，凝聚智慧，加强制度设计，推动社会资本、人才向农村流动。要进一步解放思想，引导基层改革，切实解决农村、城乡结合部、城市的社会治理问题。要合理划分中央、地方事权财权，解决城镇化进程中公共服务水平落后于城镇化水平的问题，减少地方政府对土地财政的过度依赖，提高地方政府服务地方经济的能力。

根据“十三五”规划纲要与国家新型城镇化规划(2014—2020年)等指导性文件提出的目标，到2020年，内地常住人口城镇化率要达到60%，户籍人口城镇化率要达到45%左右。在各类改革举措纵深推进，集体发力的基础上，实现这一目标是不成问题的。可以预测，2016年、2017年我国常住人口城镇化率分别可达57%、58%以上，但户籍人口城镇化率实现45%，还有赖于户籍制度改革更为完善的制度设计。2017年，随着全国综合交通网络体系的不断完善，我国旅游业、为第二产业发展服务的生产性服务业将成为吸纳就业人口的主要渠道，人口向城市集中，生活性服务业也将吸纳一部分就业人口，第三产业占GDP的比重进一步提高。教育、医疗、住房等公共服务领域改革进一步推进，特大城市中心城区非核心功能疏散初显成效。京津冀、长三角、珠三角、成渝城市群将继续在集聚人口、就业、经济总量等方面保持领先地位，城市群经济进一步发展，城市群内区域协调能力不断改善，中西部城市群不断孕育成长。全国户籍制度改革全面实施，居住证制度逐渐覆盖全部未落户城镇常住人口，城市功能得以进一步优化，提高城镇化发展质量的基础得以进一步夯实。“三权分置”土地制度效应初见成效，推进农业现代化、新农村建设的制度建设取得新的进展，但也要重视新的制度实施带来新的矛盾和问题，进一步完善制度。城乡环境整治、美丽乡村建设取得的成绩得以巩固，城乡生态环境进一步改善。

1.刘友金、罗登辉：《城际战略产业链与城市群发展战略》，《经济地理》2009年第4期。

2.唐琼：《城市发展应当集约化》，《人民日报》2016年11月17日。

责任编辑：艾 冰

李娣，中国国际经济交流中心副研究员、博士后。