关于深化预算管理改革的探讨

贵州出入境检验检疫局 辜黎

关于深化预算管理改革的探讨

贵州出入境检验检疫局 辜黎

一、背景

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，并对改进预算管理制度提出了明确要求，国务院也发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》。贯彻落实党的十八届三中全会精神和国务院决策部署，深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革，建立现代公共财政制度的迫切需要；是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能的必然要求；是推进国家治理体系现代化，实现国家长治久安的重要保障。

2017年质检工作会议作出“坚持推进供给侧结构性改革为主线”战略部署，贵州出入境检验检疫局（以下简称：贵州局）党组也提出“推进各项工作改革”总体要求。贵州局2017年初启动的“阳光财务 透明预算”改革，旨在通过提升“标准化、信息化、规范化、目标化、项目化”水平，创新思路，出台举措，完善机制，健全制度，规范管理，逐步实现事前、事中、事后有效监督的“财务阳光运行”，以及“预算编制、执行、绩效有效管理的预算公开透明”两个目标。改革推出至今，动员到位、措施有力、收效明显。改革成绩值得肯定，但我们也看到一些新问题的存在，如预算编制时间紧迫、具体业务活动费用无法归集、预算管理信息化水平有待提高等，需要深化预算管理改革，研究探讨下一步改革的方向和具体举措。

二、改革成效

“阳光财务 透明预算”改革，以细化预算编制为基础，考核预算执行为抓手，推进预算公开为核心，创新预算分配为动力，通过改思路、创机制、建制度、提水平，在贵州局全局共同努力下，成绩斐然。

（一）管理意识显著提升。改革全面提升了预算管理意识。一是主体意识，预算下达的全覆盖，使用预算从申报、下达到执行形成闭环，强化了预算管理的主体责任；二是谋划意识，通过预算下达和执行考核，形成倒逼机制，提前谋划全年工作安排及资金使用；三是执行意识，每月预算执行通报考核，督导预算执行的按月落实，全面提升预算执行意识。

（二）编制质量明显提高。改革全面提高了预算编制水平。一是预算申请更实，申报预算不再盲目追求做大盘子，而是按照实际所需认真测算申报，2018年预算申报总额较上年同期下降28%；二是内容编制更细，因对预算申报不详的一律不予保障，为争取经费预算，申报预算时会尽可能完善相关内容，提供详细的依据和测算过程；三是工作考虑更全，为确保年度经费使用，在预算申报过程中，务必要全面梳理全年所有工作，避免因疏忽遗漏导致来年预算不足。

（三）执行进度令人鼓舞。改革全面加快了全局预算执行进度。一是总局层面，在质检总局2017年4次预算执行通报中，贵州局全部位列系统第一；二是本局层面，2017年4—8月，贵州局预算执行进度较上年同期增幅分别为162%、52%、77%、38%、38%；三是部门层面，贵州局内通报的5期预算执行情况，每期达到序时进度的单位（部门）同比增幅分别为300%、275%、120%、25%、45%。

（四）登记簿制度事半功倍。改革全面晒出了明细账簿。推出阳光登记簿制度是预算改革的一大亮点，取得了事半功倍的效果。一是预算进度随时可查，不必借助财务人员，可随时查询预算执行情况，减少了财务人员查账频率，提高了工作效率；二是经费支出阳光透明，贵州局机关所有支出均可随时查询，是对内财务公开透明和发挥群众监督作用的有效载体；三是预算编制有据可循，申报预算时可参照实际已发生的各项经费支出，准确测算下一年经费需求，为提升预算编制质量奠定了基础。

（五）公开走在系统前列。改革全面推进了预算公开进程。预决算公开是《中华人民共和国预算法》的要求，也是政务公开的重要内容，目前质检系统内公开预算的直属检验检疫局不超过10个。推进预算公开，是预算改革的核心，也是建设阳光财务的需要。以防范风险为前提，通过调研、评估，积极稳妥地完成了2017年预算信息的公开披露，跨出了第一步，也是最重要的一步。

三、存在问题及原因分析

（一）工作计划性差，导致日常预算执行随意性较大。国外学者曾这样阐述工作计划和预算的关系，“工作计划编制是更为重要的东西，预算编制则是计划制定的一个工具。一个预算就是一个计划，但不是所有的计划都是预算，预算文件是目前决定的计划在未来给定时间内的资金内容”。由此可见，工作计划应先于预算制定，只有依据准确的计划，才能编制科学的预算，而在实际工作中，往往本末倒置。计财部门在与预算执行进度缓慢部门面对面商谈过程中，发现个别单位（部门）已下达预算的项目，到8月份尚不能确定业务活动是否开展；存在个别业务活动的开展完全基于是否有预算，有预算开展，无预算则不开展等现象。究其原因是对自身业务工作的前瞻性和规划性不够，在预算申报前未能拟定准确的工作计划，导致后期预算执行的不确定性和随意性。

（二）资金使用不规范，导致支出预决算差异率较高。预算编制与执行存在差异，是各行政事业单位普遍存在的问题，贵州局也不例外。以2016年度为例，贵州局所属两个独立核算单位项目支出预决算差异率分别高达58%和68%。分析原因：一是预算编制模式有待细化。按照现行的预算管理模式，除检验检疫仪器设备购置及运行维护专项中设备采购是确定业务外，其他不论是基本支出还是项目支出，预算均未细化到具体业务活动，因此，在实际执行过程中，缺少了具体活动的约束，预算执行存在较大的可变性。二是编制人员素质有待提高。部分预算编制与执行的差异，是由于预算编制人员疏忽，未能结合上年实际支出情况，相应调整项目支出经济分类科目所致。

（三）编制准确性不够，导致预算执行中申请调整较多。截至2017年8月，贵州局机关23个部门，共申请预算调整11次，其中，调增3次，调减8次，个别部门调增调减幅度达100%，涉及部门9个，占比39%。分析原因：一是对预算申报重视程度不够，个别部门申报的预算，仅按照上年预算申报情况进行微调，未能结合实际业务变化调整；二是对预算管理意识有待转变，个别部门仍停留在原来预算申报“越多越好，钱先要回来再说”的观念，未按实际工作需求准确、严肃申报预算；三是新增业务前瞻性不够，如六盘水实验室物管、服务中心节能减排等费用，执行部门未能提前预测经费需求，因涉及金额相对较大，无法在原有预算内调剂解决。

四、建议

（一）提早部署，延长编制时间，全面提升预算编制准确性。预算编制是基础，质量好坏直接影响后续预算下达、执行与绩效。预算编制时间紧、任务重，一直是制约预算编制质量提升的重要因素之一。以近几年为例，从质检总局预算布置会到预算正式上报最多3周，必须完成预算编制、审核、汇总、提交党组审定、软件录入等所有工作，期间留给预算编制部门时间最多不过5天。鉴于每年财政部和质检总局预算布置会内容，对部门编制基础预算并无太大影响，建议下一步将预算编制工作提早到5月初启动，给预算编制部门至少2周时间，让其充分思考来年的工作计划，依据准确的计划，确保预算编制的科学性、前瞻性和完整性。

（二）规范程序，嵌入评审过程，着力强化预算编制科学性。预算评审是预算管理的重要组成部分，是提高预算编制质量、优化预算资源配置的重要手段，财政部从2015年起，陆续发文要求将预算评审实质性嵌入部门预算管理流程，同时，财政部已研究建立评审结果与单位整体预算安排相挂钩的机制，按10%设置评审的容忍度。目前，贵州局预算审核工作主要由计财处完成，缺乏相关的业务专业知识背景，审核结果权威性、科学性和合理性有待提高。建议下一步在贵州局筛选各专业技术人才，同时可探索邀请第三方评审机构人员，共同组成预算评审委员会，具体负责年度预算申报审核工作，并出具审核意见和建议。按照预算评审委员会的工作职责，其具体嵌入预算管理环节如图1所示：

图1 预算评审嵌入管理环节

（三）细化管理，落实费用归集，逐步实现预算管理标准化。2017年，财政部评审中心将检验检疫机构8个二级项目，纳入2017年中央部门重大项目动态清理评估范围，旨在通过对项目立项依据、实施内容、支出明细、绩效评价、预算执行等方面的综合评估，对已有项目或取消、或调整、或整合。根据评估关注事项和提交资料来看，当前的预算管理和财务核算模式，仅能反映在各项目实际发生的经济分类科目费用，以图2为例，现行管理模式缺少了图中黄色标记的环节，无法实现对各业务活动的费用归集和标准化管理。建议下一步从预算编制环节开始，在各二级项目下形成一套相对稳定的业务活动清单，根据职责范围和工作实际，在清单范围内编制围绕业务活动发生的所有差旅费、培训费、专用材料费、委托检验费、劳务费等经济分类科目。预算下达环节，将预算下达到具体业务活动；预算执行环节，费用支出的登记、核算全部按业务活动归集。通过活动费用归集，为下一步建立业务活动经费的标准化管理奠定基础。

（四）与时俱进，开发管理平台，着力提升预算管理信息化。财务信息化建设是提高财务管理水平、促进财务管理现代化的必要手段，我们身处大数据跨越式发展的贵州，信息化发展应紧跟贵州发展的步伐。当前贵州局预算管理在编制、下达、执行、绩效各环节，均通过电子或纸质表格或文件，登记、汇总或反馈，在预算管理信息化水平上已远落后时代发展。提升预算管理信息化手段是当前内控管理信息系统建设的要求，也是提升财务管理水平的必经之路，已迫在眉睫。建议下一步开发基于OA平台的预算管理模块，初步实现预算平台申报、审核结果反馈、控制指标录入、预算平台下达、预算执行记录以及绩效自评反馈等基本功能，在此基础上，进一步联通预算批复与日常支出事前审批环节，从而实现预算编制、下达、执行等全流程的完整记录和公开透明。预算管理系统初步设想结构如图3所示。

（五）勤学善思，加强队伍培训，全面提高财务人员综合性。现阶段，我国正处于深化财税体制改革的关键时期，涉及财务管理新制度陆续出台，据不完全统计，2016年至今，财政部及质检总局陆续出台了结转结余、项目支出、会议费、会计档案、国有资产、政府采购、绩效评价、财务人员、企业决算等相关制度10余个，基本涵盖贵州局当前财务管理所有事项。目前，质检总局关于预算和项目管理两个重要制度正在修订中，出台后将对检验检疫机构预算及项目管理产生重大影响。知识的积累与更新是做好财务工作的基础条件，在当前财务知识更新迅速的情况下，只有着力加强财务人员日常培训和继续教育，才能适应新形势下财务管理要求。同时，贵州局财务人员总体配备不足，各单位财务自查和质检总局巡视问题中均有反应，新进财务人员往往没有跟学过渡和系统培训，就直接到关键岗位开展工作，知识储备缺乏，严重影响日常工作开展，也为后续财务检查带来风险隐患。建议每年制定财务人员专业培训计划，并切实予以落实，尤其针对陆续出台的新制度，还应进一步分析解读，结合实际拟定具体业务操作规范，逐步通过知识的沉淀与积累，规范提升实操能力，全面提高财务人员综合素质。

图2 现行预算管理和核算模式

图3 预算管理系统初步设想结构