基于5W1H模型的精准扶贫政策执行情况跟踪审计探析

河南工业大学管理学院 王晓刚

基于5W1H模型的精准扶贫政策执行情况跟踪审计探析

河南工业大学管理学院 王晓刚

一、引言

扶贫资金是贫困群众的“保命钱”和精准扶贫的“助推剂”。《中国农村扶贫开发纲要（2011年-2020年）》提出，要“强化审计监督”，“剪除查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为”。扶贫审计一直是审计署的一项紧要任务，尤其从2013年开始，举办展开多次专项审计，扶贫政策开展情况会落实在国家有关政策措施中，并在跟踪审计中予以持续关注。

政策执行情况跟踪审计突出表现在国家审计部门为了体现出预防、揭漏、抵御等“免疫系统”功能的重要性，政策执行情况跟踪审计也是完善国家有关部门监督，管理的重要途径。政策执行情况中会存在某些不规范行为，会影响政策执行的进行。因此，跟踪审计要根据审计国家政策的有关程序和指导思想，有序进行。在国家政策实施进程中尽早发现偏离预期结果的状况，能尽快尽早提出审计意见，促进修缮。同时，有效监督保障国家政策的相关资金和项目管理的合法合规。

精准扶贫工作中最重要的环节是管理好扶贫资金的使用，解决扶贫资金使用过程中存在的问题。在解决精准扶贫中存在的问题时，要根据其特点，分析精准扶贫制度，总揽大局，在时间的过程中做好总结，建言献策，确保精准扶贫工作的顺利进行，促进精准扶贫制度的不断完善。在精准扶贫的过程中，离不开审计部门的支持和引导。为了配合地方精准扶贫脱贫，促进各项扶贫政策的落实。审计部门响应国家号召，关注基层现状，学习发扬国家精准扶贫战略思想，完善扶贫资金和政策审计，促进扶贫资金管理、监督有关工作的开展和进行。对实现国家精准扶贫目标，起到了良好的促进作用。为跟踪审计工作的开展注入强心剂。本课题尝试如何利用5W1H分析法，通过实施精准的政策跟踪审计来打赢扶贫攻坚战。

二、5W1H模型的理论分析

5W1H分析法，又称为六何分析法。由美国政治学家拉斯维尔于1932年提出。5W1H分析法为我们提供了科学的工作分析方法，应用广泛，可适用于任何行业不同地点的任何工作及生活中，例如计划草案的制定与工作，这是一种使工作效率和工作执行有效提高的方法。

5W1H包括六大要素：WHY（原因）、WHAT（对象）、WHERE（地点）、WHEN（时间）、WHO（人员）、HOW（方法）。精准扶贫政策的跟踪审计可有效借鉴5W1H理论，能取得事半功倍的效果。

一是原因（WHY）。为什么？为什么要这样做？理由何在？原因是什么？具体到本课题，内容主要体现为为什么出台精准扶贫政策？为什么精准扶贫政策未达到预期效果，是政策制订不够合理，还是执行过程存在偏差？

二是对象（WHAT）。是什么？目的是什么？做什么工作？关系到政策的出台背景？是否属于关乎到国家经济发展可持续性的“稳增长、调结构、促改革”的重大政策措施，还是对当前民本民生有重大影响的政策措施？

三是地点（WHERE）。何处？在哪里做？从哪里入手？精准扶贫政策具体由谁制定，是以中央的政策为主，还是以地方的配套政策为主？精准扶贫应从哪里入手？

四是何时（WHEN）。何时？什么时间完成？什么时机最适宜？现在实施的精准扶贫政策与以前的政策有什么区别，前后是否有具体的衔接政策，在政策的执行过程中是否会出现前后矛盾的现象？政策的出台背景是什么？政策是否具有前瞻性？

五是人员（WHO）。谁？由谁来承担？谁来完成？谁负责？精准扶贫政策具体由那个部门负责执行？如果该部门及其经办人员责任心不强，会产生什么影响？该政策的执行效果有没有科学的绩效评价制度？单个部门的执行是否会影响政策的效力？如果由多部门联合实施，是否会存在推诿与扯皮现象？精准扶贫政策如何实施？何种实施方法能够提高政策的执行效率？政策是分阶段实施，还是全面展开？

三、基于5W1H法的精准扶贫政策跟踪审计效果分析

（一）要实施精准扶贫政策跟踪审计的原因脱贫攻坚是当前我国面临的重大政治任务和民生工作，经济发展需要精准扶贫、精准脱贫的新常态，而为促使全国人民共同享受改革发展成果，实现共同富裕，则须大规模开展供给侧结构性改革，促进经济增长。党和国家监督体系的主要组成部分是审计监督，审计监督亦是国家治理的基础和必要保证。审计机关和相关工作者要确切强化责任意识、使命意识和紧迫意识，加强精准扶贫政策跟踪审计的强度，为实现扶贫资金使用效益的最大化提供有力保障。

（二）精准扶贫政策跟踪审计意欲达到的审计目标一是推动精准扶贫、精准脱贫目标的实现。为使得具体目标的实现，需要以审计的方法对扶贫项目和其开展单位进行监督和相应的规划。时时跟踪进展，观察情况，吸取教训，总结经验，进而高效率的实现预期目标。二是督促精准扶贫政策的有效实施，通过政策跟踪审计，促进中央、省、市扶贫政策的全面开展实施，保证政策指令顺利下达，促进政策投入的开展、实施和后续的完善。三是促进项目的逐渐规范性。以审计的独特方式推动扶贫项目开展的科学性、规范性、高效性、质量型。四是要确保资金的安全，通过政策跟踪审计，管理扶贫资金，避免被强占挪用，保证扶贫资金合法合理的使用，以达到扶贫资金的使用目的。

（三）精准扶贫政策跟踪审计的实施对象传统的审计工作大多只针对具体项目完成后进行审计，对于项目的过程等缺乏有效的审计工作。精准扶贫政策跟踪审计则把审计对象具体到了扶贫项目的各个部门，各单位。由于在项目执行的过程中一个部门会负责不同的项目，同时项目也可能被不同的部门承担。这就造成传统的审计工作不能达到良好的效果。由于审计对象的不同，例如人、单位、资金流动情况、部门纪律等，造成审计工作难以有效的执行。因此，只有综合审计具体的某一个部门，才能达到精准扶贫的目的。

（四）精准扶贫政策跟踪审计的主体当前，精准扶贫政策跟踪审计的主体是各级审计部门。审计部门在监督国有资金的利用情况，保障国家项目资金不被侵吞发挥着重要作用。但又因为扶贫项目涉及的面积广，部门多，资金巨大，仅凭单一的审计部门很难做到面面俱到。因此，聘用外部专业部门参与到国家审计中变得尤为重要。目前，已经有很多地方，聘用外部会计师事务所进行审计。

（五）精准扶贫政策跟踪审计的实施一是与其他部门做到资源共享。跟踪审计项目仅仅是审计工作的一部分，加强与其他部门的合作，例如财政部门等。同时，加强审计部门内部的资源共享，合理配置有效的审计资源。做到在有限的人力资源下，达到最好的审计效果。二是选准政策跟踪审计的主题和切入点，精准扶贫政策目前尚有很大的漏洞。由于传统审计工作的思维惯性，缺乏创新，致使很难达到精准扶贫的效果，应当加快审计创新，加强对审计人员的培训，改变思维，提高效率。三是改变内部管理模式。由于政策性跟踪审计要求更加严格，审计的方式也更加多样，审计周期更加紧凑，这就要求有积极有效的内部制度。在科技发达的今天，利用先进的审计软件，利用优秀的数据库系统，以及互联网技术，对于建立健全的审计工作制度，提高审计效率有很大的帮助。

四、精准扶贫政策跟踪审计中存在的主要问题

（一）资金分配不科学，无法达到预期目的扶贫资金是推动精准脱贫的根本，但仍有矛盾存在于资金总量欠缺与具体项目资金分配效率不高之间。没有将贫困程度与脱贫任务联合进行分析。关于扶贫资金的分配也没有建立科学合理的分配制度，下分给一些部门，有的竭尽全力跑项目，有的强制进行指标下达。

（二）产业扶贫未系统规划，造成大量浪费有些项目主管部门看重资金的争取，不注重资金到手后项目的宏观管理，项目缺乏前期的可行性论证，导致立项后项目脱离实际。如河南封丘的个别扶贫项目并未全面权衡产业发展需要的资源、环保、人才资源等因素，跟风不理智投入项目，投放充裕的扶贫资金可成果却微乎其微。而有些项目则没有全面布局而导致反复建设造成巨大损失。局部地域大量财政扶贫资金未得到有效利用，致使部分产业扶贫项目如农业种植、基础设施建设项目如邮电通信等项目进行迟缓，严重阻碍了贫困村全面发展和脱贫道路的进程。

（三）扶贫资金监管不力，存在安全隐患根据《财政扶贫资金管理办法》等相关文件的要求，对于财政扶贫资金要做到专户运行、专账核算、专户管理，更要求资金计划到项目、支出核算到项目。然而在审计过程中惊现，部分相关单位部门虚假申请并冒领扶贫资金或扶贫贷款，更甚至违法挪用扶贫资金、不合理的管理和使用资金、部门扶贫项目实施效果甚微等情况，均造成扶贫资金和贷款未得到有效地利用。一些部门则未按国家规定的流程要求，扶贫资金并未由财政直接拨付到扶贫项目，而是先拨付到各行政村，再由各村支付到项目，并且该过程监督力度不够，使得一些开展相关项目的部门有机会弄虚作假、开具虚假发票套取资金。

（四）组织内部监管不到位，扶贫项目的完成情况不佳在审计的过程中发现了许多问题，例如在扶贫的执行过程中，有些需要通过招标的项目并没有按照应有的程序进行公开招标而是由村领导自行决定承包商。与此同时，在决定承包商的工程中，缺乏审计专业人员对项目进行预算，缺乏专业工程人员对于工程的完工质量，完工程度，以及在施工过程中是否存在违规现象进行监督。在项目完成后，没有相应的审计机构对于完工程度，项目的完成质量，完工效果以及对项目资金进行专业审计，这就导致扶贫项目效果的不佳。同时有可能导致有的地方部门为不合格的承包商建档立卡，并违规享受扶贫政策优惠等问题。

（五）项目完成后缺乏后续审计工作，导致项目资金的不合理流失扶贫项目完成后进行后续审计工作是保证项目资金安全的重要步骤，但我国扶贫项目多，涉及扶贫的地方广阔以及扶贫项目的完工时间不同，监管力度缺乏等原因。同时还存在在项目完成过程中，由于缺乏有效的监管以及统一的扶贫标准，这就导致项目主管部门存在违规现象。例如故意延长项目的完成时间，虚报项目的资金以及低标准完成扶贫项目。因此导致项目资金的不合理流失。

五、提升精准扶贫政策跟踪审计效果的配套措施及对策建议

如何高效率的利用扶贫资金是现在国家需要解决的重要问题之一。要想扶贫资金高效率的利用，必须加强对扶贫资金管理利用情况的审计。而对于扶贫资金是否合理利用，是否合法，一直都是国家审计部门审计的重点以及难点。在我国对于扶贫资金的审计工作，主要集中在定期对各部门地方的扶贫资金利用情况进行审计，以及对于扶贫重点项目进行重点审计两个方面。

（一）配套措施

（1）扶贫工作一定要精准有效。首先，扶贫资金一定要精准的用到真正贫困的家庭。建立严格的贫困考核制度、建立完整的贫困档案、入户发放调查问卷、建立扶贫手册，实行动态管理；其次，精准地安排项目。项目的安排一定要用到改善贫困村的基础设施，民生以及增加贫困户的收入上。然后合理有效的利用国家的扶贫资金。必须对扶贫项目资金是否准确无误地用到真正的扶贫项目中去。审查村，镇以及工作对是否将给予扶贫户的资金无误地发放给贫困户。最后，审查扶贫资金是否精准地落实到贫困户。监督扶贫资金是否真正地发放到符合贫困标准的家庭，同时建立退出机制，让不再符合贫困的家庭退出，从而保证扶贫资金的安全。

（2）指导并帮扶贫困户脱贫。第一，要将扶贫工作与当地产业相结合。在保证当地生态安全与发展的前提下，通过对当地贫困户的培训上岗，指导贫困户参与到当地产业的发展中。第二，将扶贫工作与解决居民住房问题相结合。通过合理的规划与布局，集中安排贫困人群住房。按照扶贫标准合理利用扶贫资金，通过对危房的改造等项目解决当地贫困人群的住房问题。第三，鼓励贫困户创业。给予贫困户优惠的创业政策，例如低息贷款，免除相关的税费，降低贫困户的就业门槛。同时要求各个部门为贫困户创业提供便利等。鼓励农民工、大学生、退役士兵的返乡创业。让贫困户通过创业以达到脱贫的目的。第四，政府给予贫困户的优秀学生提供帮助。对于贫困大学生应当给予助学贷款，贫困补助，以及针对贫困户设立的贫困奖学金。第五，改善贫困户的就医难问题。通过民政以及扶贫部门的资源，利用国家基本医疗保险的政策尽可能减少贫困户的就医成本。同时加强对贫困户病人的医疗救助。由此来保证贫困户能够有病可医，防止贫困户因病而变得更加贫穷。第六，对于特困人员以及没有能力脱贫的贫困户要保证他们的基本生活保障。通过民政部门的工作来保证两无特困户的生活。

（二）对策建议

（1）优化审计资源配置，合理利用资源。由于扶贫项目涉及的方面多且涉及的范围广，在审计资源有限的前提下，如何合理的利用审计资源，保证审计有效且能覆盖更多的扶贫项目，这就需要加强分工合作，明确责任等。同时，通过与其他专项审计的对比，发现扶贫项目过程中出现的问题，就变得极为重要。因此，及时发表审计报告与其他审计对比，发挥合力就变得极其重要。

（2）依法审计，依律审计。在审计过程中严格按照要求进行审计工作，对于审计过程中遇到的问题，敢于克服困难审计，敢于打硬仗。与此同时，审计人员在审计的工作中要准守法律，严于律己。以达到审计方式遵法、审计标准依法，审计保障用法的目的。

（3）明确审计分工，审计程序，以保证审计质量。通过对审计人员审计工作的分工来提高审计效率，同时能够保证审计目标快速有效的完成。对审计结果及时上报，及时通报。对于发现的审计问题，一定要及时纠正，以保证审计工作的顺利进行。对于在审计工作中出现问题的人员，要及时处理，以保证审计的有效性。

（4）审计结果的公开应当及时，合法。审计结果应当公开及时，同时，对于审计过程中发现的重大问题应当立刻汇报，以保证能够快速的纠正错误，保护贫困户的利益。与此同时，我们应当对审计结果进行宣传，让更多的人了解审计情况，以保证审计工作的顺利进行。根据扶贫资金审计中发现的问题，通过对扶贫政策的实施过程，实施效果，以及实施过程中内部控制的分析，我们确认了在扶贫项目的实施上确实存在重大的问题以及其问题的原因。由此，改进完善扶贫政策的资金管理制度，加强对扶贫工作的审查，尤其是加强政策性审计是非常有必要的。

在推动依法治国的过程中，政策性跟踪审计越来越受到国家的重视。在重大项目的实施过程中，政策性审计发挥了很好的监督与审查作用，保护了国有资金的安全。因此，政策性监督也被国家越来越重视。同时，也应当注重审计方式的创新，建立更加完善的审计制度。开展政策跟踪审计，发现政府及部门制定的大政方针政策是否得到良好贯彻实施，是否存在由于政策不科学、不合理而在实际执行中影响政策效果，审计通过解读文件、数据分析、模型对比等发现其中的问题，及时向政府、政策制定的相关部门反映，使政策制定部门第一时间完善政策，充分发挥审计"免疫"功能，促进国家良好治理。只有这样，政策性跟踪审计才能更好的服务于经济的发展，成为国家经济在新形势下发展的润滑剂。在实现全面建设小康社会的过程中，扶贫政策发挥着极其重要的作用，能不能执行好国家的扶贫项目直接威胁着社会能否稳定，国家目标能否实现。因此，扶贫政策的政策性审计尤为重要。通过审计来保证扶贫政策的顺利实施，扶贫基金的合理有效利用，无疑成为贫困户的福音。我们坚信，通过不断完善的政策性审计下，不断增加的惠民政策下，定能保证国家资金的有效利用，保证贫困人群逐步脱贫致富，最终达到共同富裕。

*本文系2015年河南省哲学社会科学规划项目（项目编号：2015BJJ051）、2016年河南省软科学项目（项目编号：162400410041）、河南省属高校基本科研业务费专项资金项目（项目编号：2014YWQN10）、河南工业大学高层次人才基金项目（项目编号：2013BS058）阶段性研究成果。

（编辑 张芬）