民营化：一种新的合作关系

摘 要：政府之所以与营利性企业不同主要还体现在效率上，前者存在超额雇佣、待遇过高、过度建设等问题，并且政府的成本意识不强，还存在人浮于事的行为方式，这都导致了政府在提供公共服务的时候成本高、但质量却难以保证。在这种情况下，要求政府变革也就成为社会共识，而单纯走改革政府内部的老路显然已经难以取得想要的效果，加上刚才提到的那些推动因素，民营化就逐渐在政府改革的实践中被试验和推广。

关键词：民营化；公共服务；公私伙伴关系

虽然限制政府干预的呼声一直都不绝于耳，但自二次世界大战以来政府广泛干预经济社会生活却是一个看起来不可逆转的趋势。可到了20世纪70年代末期，限制政府的思潮逐渐被接受，民营化逐渐成为政府改革的趋势，究其原因除了意识形态上主张有限政府或者小政府的理想目标以外，现实压力、经济推动力、商业动力和平民主义都为这股趋势的兴起起到了推波助澜的作用，具体的说，公众要求成本收益比更高的公共服务，同时人们的日渐富裕又使他们能够接受民营化而非单纯依靠政府提供公共服务，并且公众权利意识的提高也使得他们要求获得更多的参与权和选择权，而私营企业也希望通过民营化来获得更多的商业机会，这些因素都成为民营化的动力，促使政府公共服务的供给逐渐从政府转向民营部门。

在探讨民营化的理论与实践之前，萨瓦斯首先对物品和服务的基本特征做了一番探讨，这对理解民营化，特别是消除对政府供给机制公益特性的迷信有着重要作用。不像一般经济学家那样，萨瓦斯不是从排他性和竞争性的角度对物品进行分类，他选择排他性和消费特性两个维度，后者可以分为个人消费品和共同消费品两种极端形式，进而他将物品和服务分类为四种形式，即排他完全可行的纯个人消费品（个人物品）、排他完全不可行的纯个人消费品（共用资源）、排他完全可行的纯共同消费品（可收费物品）、排他完全不可行的纯共同消费品（集体物品），为了避免将公共物品与政府提供的物品进行混淆，萨瓦斯避免使用公共物品一词，而使用了集体物品这个词汇，以体现这种物品其他部门也可以提供的意思。

就这四种极端形式而言，对之进行区分是很容易的。这种区分有助于我们理解不同物品在提供主体上的不同，可以看出，个人物品和可收费物品能够由市场提供，因为它们可排他，因此就可以通过收费来收回成本甚至获得利润。而共用资源则需要政府提供保护，因为如果政府不介入就会导致“公地悲剧”，政府保护的方式也同样可以区分为多种形式，可以是传统的政府规制，而更有效的方式则是将共用资源转化为个人所有，并确认这些私人产权以保护资源的责任，从而使这些资源能够在私人产权的保护下得到更合理和可持续的使用。而集体物品之所以不同于其他物品仅仅是因为其共同消费特性和不可排他，这并不能证明其必须由政府提供，只要能满足集体物品的这两个特性，不论什么组织都可以提供，当然现实中能够满足这些条件的并不多，政府自然有天然的必要性提供这些集体物品，因为有些物品和服务，比如国防还需要政府这个强力组织来控制。但是，尽管营利性的企业很难提供集体物品，但非营利组织，包括自发组织、社区和各种团体却同样具有能力提供集体物品，并且在特定物品的供给上其效率比政府更高。政府在提供公共服务的过程中之所以出现了诸多问题，恐怕与未清晰的认识这些物品的特性有密切关系。应该说，没有哪种物品是天然需要政府提供，只要能够满足这些物品的特性，什么组织都可以提供，而选择何种组织提供的判断标准应该是其供给的效率如何。认识到这个问题之后，我们就基本可以消除对政府在服务生产方面的迷信和惯性思维。当然，在社会文明程度不断提高的条件下还出现了新的问题，政府不仅提供集体物品，还基于社会福利或者规模经济的目的为社会公众提供着许多个人物品和其他物品，比如医疗、教育、住房、就业培训等，承认这些物品都具有正外部性，但这并不能否认这些物品的最大受益者仍然是消费者个人。当然，这并不是说这些物品由政府来提供是不合理的，在现代文明社会，政府尽可能的保证公民能够过上富足、文明而有尊严的生活是其应尽的责任，问题是如何提供。政府提供并不代表政府直接从事生产活动，政府需要做的仅仅是确认需求，然后根据不同组织在生产效率的不同将这些服务的生产交给特定组织，之后政府需要做的就是监督和评估绩效。在民间组织供给不足的情况下，比如由于客观条件的限制使民间组织不愿意参与生产，则需要政府直接介入以保证特定物品的供给，进而保证社会整体的公平性。

明确了物品的性质和分类之后，再考虑各种物品的提供机制就容易多了。萨瓦斯列举了目前存在的10种公共服务提供的制度安排，按照生产者和安排者的不同可以做出以下分类：生产者和安排者都是公共部门的有政府服务、政府间协议，生产者是私人部门而安排者是公共部门的有合同承包、特许经营、补助，与之截然相反的则是政府出售，而生产者和安排者都是私人部门内容的则有自由市场、志愿服务、自我服务和凭单制。可以看到，公共服务的供给机制是非常丰富而多样的，政府提供不仅不是唯一形式，政府提供自身也存在多种制度安排。在特定政府不能更有效率的提供某种服务的时候，它完全可以将其转包给其他层级或者区域的政府（或者出于规模经济、或者出于专业性等原因），以更合理、更高效的提供这类服务。与此同时，政府为提供服务所建立的组织或者基础设施除提供其服务之外，还可以通过政府出售的形式为特定群体或个人提供服务以更好的将之加以利用。但正如上面曾经提到的，政府在公共服务提供上存在特有的效率低下的问题，这就需要政府更多的尝试将这些服务交给私人部门，最常用的方式就是合同承包，在这种制度安排下，政府确认了特定服务的需求，然后通过竞争性招标过程选择合适的承包商来提供服务，政府此后所要做的就是通过监督来保證服务供给的数量和质量。

上面已经提到过，政府提供公共服务方面存在低效率等各种问题，比如质量低劣、缺乏管理技能、投入不足、过度的垂直一体化、产能过剩、目标多样化、腐败等问题，这就导致民营化的必要性。公共服务的提供越来越转向合同承包、特许经营和凭单等方式，而要使政府转向这些形式，还需要政府一方面创造良好的政策环境，另一方面采取恰当的形式来加以实现，这些形式包括委托授权（包括合同承包、特许经营、补助和凭单）、政府撤资（出售、无偿赠与、清算）、政府淡出（民间不缺、撤出、放松规制）等。

应该看到，尽管可以举出无数支持民营化的理由，但仍然有很多人基于意识形态或者现实的理由来反对民营化，后者包括害怕失去控制、外国人支配、少数人支配，认为缺少资本市场、具有营利性，导致财富集中、私营垄断以及腐败，以及缺乏管理技能、缺少社会正义、撇脂等问题，应该说这些问题都或多或少的存在，但很多问题都可以通过政府加强法规建设和法律执行的方式来对之加以监督以避免上述问题的发生。尽管民营化过程中不可避免的存在诸多问题，甚至会造成许多损失，但民营化作为一种手段最终是趋向政府公共服务供给效率的提高，只要坚持下去并对之加以完善就能够真正的改善服务质量，从而使公众获得更多更优质的服务，进而使民众的生活质量得到真正意义上的提高，从这个角度说，“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略”。

参考文献：

[1]民间资本参与公私合作伙伴关系（PPP）的路径与策略[M]. 社会科学文献出版社 ， 郭鹰， 2010

[2]改革政府[M]. 上海译文出版社 ， （美）奥斯本（Osborne， 2006

[3]民营化与公私部门的伙伴关系[M]. 中国人民大学出版社 ， （美）E.S.萨瓦斯（E.S.Savas）著， 2002

作者简介：

卫美伊 女 （1991-），山西洪洞县人，山西财经大学研究生在读，行政管理专业，研究方向：行政伦理。endprint