地方政府债务风险的成因及其防范

王霞

摘要：随着我国城镇化步伐的加快，地方政府的財政支出规模不断增大，受分税制改革的实施，财权上移和事权下移的矛盾造成了地方政府预算内的财政资金难以满足其增加的支出需求，地方政府的债务融资倾向更加强烈。但是由于一些地方政府过度举债和对债务管理不规范，已经开始出现债务违约的风险，因此探讨地方政府债务风险的成因和防范具有实践意义。本文在分析当前我国地方政府债务风险结构及其成因的基础上，提出一些具有针对性的风险防范措施和建议，以期能对促进地方政府经济的稳定持续发展有所帮助。

关键词：债务风险；地方政府；成因；防范

今年5月份以来，财政部与发改委、司法部、人民银行、银监会和证监会联合发布了财预（2017）50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和财预（2017）87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》两个文件，这两个文件虽然是对地方政府债务风险防范和管控的进一步规范，但是也从侧面说明了当前地方政府债务的高风险性，因此探讨地方政府债务风险的成因和防范具有实践意义。

一、当前我国地方政府债务风险的结构

从宏观上来说，根据审计署的统计数据可以看到当前我国地方政府债务风险总体可控，但是受融资渠道不规范、债务结构不合理等因素影响，在具体到债务结构的各个方面来分析时可以发现地方政府债务潜在的风险已经开始凸显：

（一）地方政府债务风险主要集中在市级和县级部分，呈现出“两头小，中间大”的现象

根据2015年的国务院关于规范我国地方政府债务管理工作情况的报告显示，我国已经有400多个县级区域和100多个市本级的举债规模超过了100%的警戒线，这充分证明当前我国地方政府债务风险已经处于较高的位置并且已经不是个别现象。

（二）融资平台作为地方政府债务的债务主体带来的风险

当前我国地方政府进行融资不是以其自身作为举债主体，而是通过融资平台公司进行，地方政府以财政收入作为举债担保，这给地方政府带来了较大的债务风险：首先是作为融资平台的债务担保人，当融资平台运行出现问题不能按期偿付债务时，地方政府将要承担连带的偿债责任，形成了一种巨大的隐性债务风险；其次是融资平台公司的融资投向主要是城市基础设施建设等周期长、效益低的公共服务项目，因此其资金回收期难以有效保障，从而存在较高的债务违约风险；最后是融资平台公司普遍存在经营能力差、管理不规范和资产处置能力不强等问题，因此当地方政府债务与其“捆绑”时，有可能会将积累的“隐性债务”显性化。

（三）偿债期限结构不合理带来的风险

当前我国地方政府债务偿债期限结构不合理带来的风险主要体现在过于集中，这主要是因为项目投资回报期和偿债期限之间不匹配、债务投资项目的收益低，从而造成地方政府在一些特定年份的偿债规模较大而面临风险。

二、地方政府债务风险形成的原因

地方政府之所以会面临这些债务风险，主要原因在于：

（一）融资渠道单一，融资方式具有不可持续性

平台公司投融资遵循“储地—担保—融资—投资”模式，与土地挂钩过于紧密。我国地方政府投融资平台不仅存在融资—投资缺口，而且现有的融资方式也是不可持续的。土地资源数量有限，可再生性低，在土地资源有限的前提下，以土地的出让与划拨为担保的自然资源融资方式亟待转变。

（二）地方政府投融资管控机制不健全

地方投融资管控机制不健全主要体现在：一是从投资的角度来看，其投资范围过于宽泛，并且所投项目缺乏较为严格的科学论证和规划，进而导致一些造价高、效益低的无效工程、“首长工程”泛滥，这种投资导致的最终后果是财政资金和债务资金的低效使用和浪费；二是从融资的角度看，当前地方政府的融资主要依靠融资平台公司来运作，但是由于融资平台公司在实际管理中受各种因素的制约多数存在责任主体较模糊、操作流程不够规范的问题，存在多头举债等问题，导致地方政府的债务风险防控难度增加。

（三）地方政府债务的监督问责机制缺位

目前我国地方政府债务监督问责机制的缺位主要体现在：一是由于缺乏规范的监管机构的约束和监督，从而造成地方政府在进行债务融资时没有从自身的财力出发，并且所融资金的使用效率较低，风险较高；二是公众缺乏对地方政府债务有效监督，主要由于地方政府债务相关信息的披露不透明、不彻底，造成社会公众难以对政府债务规模和投向具有清晰的了解，从而来行使监督职能；三是当前我国对地方管理层的问责主要以环保、社会稳定和经济发展为主，而较少涉及债务管理和风险管控，从而导致一些地方政府在进行举债时不考虑偿还的问题，而是把责任留给下一任管理者，或者寄希望于国家来进行兜底。

三、防范地方政府债务风险的建议和对策

从上文分析可以看到当前我国地方政府在债务管理和风险管理中存在较多的问题，给我国经济的未来发展带来了一定的隐患。笔者认为，要防范地方政府债务风险，可从以下几个方面考虑：

（一）扩充融资渠道，改善融资结构

尝试多种途径融资，减少对银行过度的信贷依赖。创新资本运作模式，通过发行城投债等债券融资方式，让民间资本、社会闲散资金积极参与，共同募集资金。地方政府融资平台可以凭借已经投入使用的城市基础设施项目未来可能产生的现金收入为基础，发行以这些现金流为支持的债券，面向资本市场融资，将流动性不佳的中长期贷款变成有较高流动性的现金资产。

（二）完善跨部门联合统计监测和防范机制，坚决杜绝地方政府以购买服务的名义进行违规违法融资

要完善跨部门联合统计监测和防范机制，坚决杜绝地方政府以购买服务的名义进行违规违法融资，一方面是要有效利用各部门的大数据统计和监测平台，统计和分析地方政府中长期支出事项和其通过投融资平台公司进行的债务融资情况并定期通报监测结果；另一方面要进一步规范地方政府的购买服务，即分别从购买范围、购买预算等方面对其进行规范，以阻止地方政府通过虚构或者利用购买服务合同进行违规违法融资的问题，进一步降低其债务风险。

（三）大力推进地方政府购买服务信息的公开制度，以提高社会监督力度

要大力推进地方政府债务的信息公开制度，以提高社会监督力度，必须严格按照财预（2017）87号的要求，一方面是将地方政府的年度预算中的政府购买服务总金额和政府购买服务的相关预算信息及时向社会公众公开，提高预算的透明度；另一方则是要将政府购买服务内容、承接主体购买方式、合同期限和金额及绩效评价等政府购买相关信息及时在政府采购网系统公开，以提高社会监督的力度。

四、结束语

地方政府债务风险防范对于我国社会经济的稳定有序发展具有重要作用，因此在实践中我们有必要对其形成原因及防范措施进行研究。本文在总结地方政府债务风险成因的基础上，分别从扩充融资渠道，改善融资结构、完善跨部门联合统计监测和防范机制，坚决杜绝地方政府以购买服务的名义进行违规违法融资、大力推进地方政府购买服务信息的公开制度，以提高社会监督力度三个角度提出了防范地方政府债务风险的措施，以期对促进地方政府经济的稳定持续发展有所帮助。

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（作者单位：江西省萍乡市湘东区财政局）endprint