该如何走出“压力型体制”（焦点话题）

杨雪冬

集中力量办大事是我们的优势，这当中，科学规划、合理安排、分类施策、精准执行的每一步都很重要。如果整个链条出现脱节，效果就会打折扣，甚至有时会好心办出错事。我们需要清醒地看到，我们的体制机制中还存在一些深层次短板和不足，社会需求的多样化、利益的固化有时会制约最大公约数的有效达成，极大影响工作效果。

压力型体制的基本机制

上个世纪90年代一些中国学者通过研究县乡政治运行提出的“压力型体制”，对我们思考当下制度运行中存在的体制机制问题依然富有启发意义。压力型体制是用来形容当下体制运行的一个概念，生动地揭示了一项具体决策在执行过程中，是如何被层层放大要求，提高指标，在动员行政资源，提升行政效率的同时，诱发执行者行为失当，甚至为了实现上级要求而与行政对象产生冲突的过程。

压力型体制有三个基本机制：第一是数量化的任务分解机制。体现为确定政策目标后，相关部门会将目标量化分解，通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人，要求其在规定的时间内完成。第二是各部门共同参与的问题解决机制。或者是各部门的常规工作要围绕政策目标进行安排，或者是各部门抽调人员或者整个部门一起行动完成来自上级的临时性任务或工作。第三是以否决方式为核心的多层次评价体系。对于完成指标任务的组织和个人，可给予物质和精神等方面的激励，但是一些重要任务实行的是连带性的“一票否决”。一旦该项工作无法达到要求，就会直接影响到对该部门全年工作的评价，乃至个人的发展。

这个概念最初是用来描绘中部地方实现经济赶超的工作机制，但是随着调研范围的扩大和深入，研究者发现它既不是一个地域性现象，也不是经济领域的独有现象，更不是经济发展某个阶段的特有现象，而是一个广泛存在于各地各领域的制度化现象。在许多情况下，我们看到一些地方和部门为了争取各种荣誉称号，都会以高强度动员的方式短时间内取得工作效果。一些地方打着改革创新旗号，经过反复推敲，几易其稿，制定出一套新的制度规范，建立起新的工作机制，但最后依然挂在嘴上，钉在墙上，流于纸面，没有得到重视和实施，在解决问题的时候，还要依靠层层施压，并且还将其照搬到新的政策领域，甚至将其强化。出现言行不一、文件与实践背离的现象，大大削弱了权威性和公信力。

压力型体制的生存土壤

之所以这样，除了因为有关人员在实际行为中图便利省事，思维方式和行为方式上存在“路径依赖”外，还因为制度和社会中依然有压力型体制生存、延续的土壤。一方面，一些干部不唯实，只唯上，为了获得上级的关注，在同行之间凸显优秀，对任务层层加码，人为造成任务与资源之间的脱节。另一方面，一些部门在解决困难问题的时候，还不能有效依靠法治手段，必须求助于政治要求、行政命令，采取运动式的动员方法，导致讲政治的“泛化”。这也进一步说明，要全面深化改革，要啃的硬骨头是多么的坚硬。要构建起关系更为合理、有效发挥各自作用的政府-社会-市场的关系，绝不可能靠下几个文件，做几次表态就能完成。

随着以人民为中心的发展观念的树立，人民对美好生活追求的全面化，可以短时间有效解决一些重点难点问题的压力型体制的弊端就更加明显。人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且对美好生活的向往内涵更加丰富，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也在日益增长。这些多维度的诉求显然绝不可能靠一两次“雷厉风行”、高效有力的行政行为就能实现，更不可能靠单打一、一刀切的果断措施就能满足。而对于国家治理现代化来说，频繁的运动式动员，靠层层施加压力来驱动政府运行，不仅会破坏国家治理体系的完善和全面依法治国进程，而且会阻碍国家治理能力的全面提升。

为人民服务是最大的政治

经过近40年的改革开放，当下中国发生了历史性变革，社会主要矛盾发生转化，对执政的要求更高更全面。因此，党的十九大报告提出“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。”作为执政党要增强政治意识，“全面增强执政本领”。十九大报告中提出的八项本领，归根到底就是要更好地为人民服务，践行群众路线，这是最大的政治。

就减少乃至杜绝当下一些地方出现的以提高执行力为名的粗暴行政而言，必须从树立以人民为中心的发展理念入手，对人民真正心存敬畏和感谢。民心是最大的政治。服从要求、严格执行，只是讲政治的一种方式，但如果对上级负责与对人民负责出现矛盾，毫无疑问，首先要从“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防止和纠正什么”这样的高度来思考问题，摆正位置。

其次，要在各项决策和执行过程中，加强底线思维。经过几十年快速发展，中国经济社会规模和系统性大大提升，但短板依然明显，难题仍然存在，风险发生并扩散升级的可能性也在加大。在这种情况下，各级党政机构尤其要加强底线思维，居安思危、未雨绸缪，树立大局意识、长远眼光，以更大的格局和胸襟来看待存在的问题，以更加谦卑清醒的目光来审视自己的长处优势。

第三，要注重精细管理。美好生活的要求是多方面多层次的，除了有社会整体性标准外，还要关注个性化需求的发展和满足，尤其要支持弱势群体对美好生活的追求。只有提升管理的精细化水平，因地制宜、分类施策，使更多的个人和社会群体收获到自己才能体验到的获得感和幸福感。▲

（作者是中央编译局研究员）