公共危机管理信息滞后的社会危害及消解

王 琳 刘俊玲

（广州大学公共管理学院，广东 广州 511400）

公共危机管理信息滞后的社会危害及消解

王 琳 刘俊玲

（广州大学公共管理学院，广东 广州 511400）

公共危机管理对于各国政府来说都是要重点关注的一个领域，政府信息传达与及时公开情况对公共危机管理具有重要影响。信息滞后会加剧公众恐慌心理，不利于塑造政府诚信形象，降低公共危机管理的效率，不利于公共危机事件的预防。我国公共危机应对中信息滞后的原因主要是政府部门在及时公开信息认知、信息沟通、监督机制、法律制度等方面存在一定的障碍，因此可以进一步从树立及时公开意识、扩大公开方式、完善法律法规、强化监督、培养信息管理人才等方面消解信息滞后所带来的社会危害。

公共危机 信息管理 滞后性

目前，由于社会环境中各种不确定因素的增加，我国社会公共危机频发，危机形式明显增多，危害也明显增大，越来越具有一定的普遍性。公共危机事件会对社会的许多方面造成负面影响，包括财产的损失、社会秩序的混乱、公众的恐慌以及身心的损害等，而及时的信息传递可以减缓公共危机事件对社会带来的危害，因此，需要加强政府对公共危机的信息管理。在实际社会中，信息滞后现象严重制约着对公共危机的有效管理，加重公共危机事件的社会危害性。及时的信息传递是提升公共危机管理效率的重要因素，理论与实践上的需要促使政府积极探索有效的对策消解信息滞后性问题，提升对公共危机的管理。

一、公共危机管理信息滞后及其社会危害

公共危机管理信息滞后，指的是对发生在社会公共领域，干扰社会的正常运行，严重威胁社会公共利益和公共安全的一种突发状态的管理中，由于信息传递、公开的不及时，信息传递的介质出现状况以及种种原因导致的信息接收对象晚于正常时间接收信息，产生信息滞后。公共危机管理信息滞后会带来严重的社会危害，主要有以下几点：

（一）造成公众恐慌心理，谣言传播，甚至社会动乱

公共危机事件发生时，不仅会在短期内大范围地影响公众安全，威胁到公众利益、生命和健康，使公众处于非常担忧和慌乱中，公众对官方信息的需求极度增加。公共危机事件发生之后，民众最相信听到的无疑是政府及时公布的真实、准确的相关信息。若政府不能够及时将信息公开给民众，社会上各种有关消息就会层出不穷。尤其是在当下网络全面普及化的情势下，信息的传播速度很快，一传十、十传百，由此所造成的严重后果包括社会公众的恐慌心理以及各种不安，很有可能会发生更严重事件，使危机的发展陷入不可控状态，还有可能使得社会公众思想行为由良性转变到非理性。2016年山东问题疫苗事件中，3月18日人们开始关注问题疫苗事件，因为媒体的部分虚假报道，引起大众恐慌。而过了一周之后，3月24日政府才举行记者招待会介绍相关情况，若政府在事件发生之初，开展相关新闻发布会，如实公布疫苗情况，事件将会得到良性变化。

（二）不能够保障公众的信息知情权

民众对信息的需求在危机时期更加迫切，这时就需要政府积极的履行自己的职责，及时的公布与公共危机相关的信息，一是可以将危机控制为向良好的方面发展，二是保持社会的正常运行，稳定发展[1]。社会在不断地进步，人们的思想、意识也在不断地产生变化，当代社会，人们越来越渴望当家做主，希望政府能够做到公正透明，保障公众的信息知情权。公共危机事件的突发性，使得公众对于事件关注度比较高，大家希望能够了解真实、准确、权威的与事件有关的信息，如果政府不能履行好应尽的职责，便会造成更加严重的后果。2005的哈尔滨停水事件，由于事情发生的很突然，而且哈尔滨市政府在事情发生后的8天里都没有及时公布信息，所以各样流言在民众之间相互传播，然后出现了民众纷纷到市场上抢购纯净水和食品，甚至有部分的居民选择先居住在外地。在公共危机发生时，政府如果不能够及时的将相关信息传递给公众，那么公众就不能够清楚了解危机事件的整个状况，有可能会做一些错误的应对措施，这样不仅满足不了大众对于不同层次信息的需求，也不利于整个危机事件的管理，没有保障到公民的信息知情权。

（三）降低危机管理效率

在公共危机发生之后，要想保证社会秩序的稳定，政府需要高效率的发挥其领导和指挥能力，而政府的领导能力不仅需要依靠政府自身所具有权威性与强制性，公众的拥戴和支持也是其能否得到有效执行和贯彻的重要方面。只有政府在公共危机发生前后，及时公开相关信息，使民众可以很快的了解、支持，进而服从政府安排，协助政府解决危机[2]。这样，政府对于公共危机事件管理的就会变得非常有效率和事半功倍，工作也能够顺利开展。一方面，政府通过将信息及时的传递可以把公共危机整个的发展态势传达给民众；另一方面，民众可以将自己对危机的意见与观点通过信息的传递及时反馈给政府，为政府的下一步的行动提供参考。但是，政府的处理不当，就会影响对整个危机事件的管理，民众不能及时了解事件的发展状况，政府各组织之间信息的上传下达不能及时的进行传递，也不能及时的进行有效处理公共危机，信息滞后会降低整个公共危机管理的效率。2011年的动车事件由于有关部门未意识到事态的严重性，没有及时的召开新闻发布会，之后又对事故发生的经过及原因说明的十分模糊，甚至是对事件的真实信息进行封锁，对社会造成很大的慌乱，影响了政府对整个事件的管理效率。

（四）不利于塑造政府诚信形象

信息及时的公开是塑造政府形象的一个重要举措，在公共危机发生时，由于其突发性和危害性，社会上的大众很难正确分析到危机的各个方面，很多人会认为公共危机发生后的负责人应该是政府相关部门。作为信息沟通和危机管理的组织者和动员者，政府在第一时间将事件相关信息发布给公众，可以与公众之间建立良好的信任关系，塑造良好的政府诚信形象。在公共危机发生之后，作为官方信息的发布者，政府应及时、真实的传达相关信息，让媒体在尊重事实的前提下进行信息的传播，不但对公共危机事件的有效处理有帮助，更有益于彰显诚信、负责的政府形象。

（五）不利于公共危机事件的预防

在公共危机发生之前即萌芽状态，政府就应该把危机事件消灭，可以通过有效地预防和事先的准备。政府在公共危机相关信息的采集、整理以及制定一些预防策略上有着很大的资源优势。政府可以通过对危机预兆、相关信息等有可能的威胁进行关注与分析，及时地向公众传达相关信息，告知社会公众可以采取哪些正确行为，以此来增加公众防备公共危机事件的风险意识[3]。在公共危机事件发生时，公众个人如果能够正确的预防与采取行动，那么成功应对公共危机事件的几率则越大。要想把公共危机对于社会的造成的破坏降到最低，可以通过对公共危机做到准确的了解，及时采取合理的预防措施。个人在危机面前都是渺小的，只有靠政府带领大家与危机进行抗衡、渡过危机。2013年的上海松江区死猪事件，很多网友在网络上纷纷对死猪事件表达了自己的观点，无形中把公共危机事件的影响范围又进一步扩大，将该事件直推至各大报刊及网站的新闻头条。但是，政府对于此次事件的态度却让人大跌眼镜，只是简单的做了回答，而且表露出想要推脱自己责任的行为。这样公众不仅不能了解事件的真实情况，更不利于下一次类似公共危机事件的预防。

二、公共危机管理中信息滞后的原因分析

在公共危机事件的管理中，有效的信息传递是解决危机的重要途径，信息公开的及时和透明可以有效地减少危机的持续时间，但是在现实生活中发生的一些公共危机事件，因为政府的不当处理，产生的种种谣言，对社会造成很大的影响。往往由于各种各样的情况，导致信息的滞后，传递不及时，信息公开的及时性和透明度还需要进一步的提高。

具体来看，公共危机管理中信息滞后的主要原因有以下几点：

（一）政府公共危机管理中对及时公开信息存在认识误区

一方面是观念落后。我国政府官员中有一部分人的民主观念尚浅，官本位思想比较严重。观念上并不能完全意识到政府及时公开信息是政府应承担的义务，不重视公众的知情权，对于很多应该及时公开的政府信息认为不需要或有意隐瞒。而相关工作人员对于信息的关注度、有效识别度远远不够，缺乏对信息及时有效收集的相关技能[4]。另一方面对及时公开信息在认识上存在一定的认知误区。政府在处理公共管危机事件时，总是想着要先将事情的前因后果清楚了解后，然后再向社会发布危机事件相关信息。在公共危机事件刚出现的时候，有些相关官员会想着如果对公共危机事件了解的不够清楚就将信息公开，可能会增加危机的影响范围，一旦出现处理错误，就很有可能会造成更大的恐慌。在山东问题疫苗、哈尔滨停水等事件中，当地政府官员都没有意识到事件的严重性，进行事件报道比较晚，中间的时间产生了大量谣言，引发一定程度的社会恐慌。这归咎于当地政府对于公共危机管理及时信息公开的意识不强，处理方式不够合理。

（二）公共危机管理中政府信息沟通不畅

一个国家的政府可以掌握一个国家80%的信息，相当于是一个集收集、分析、公布于一体的信息机构。然而因为我国政府各单位对于政府及时公开信息的认知、公开的渠道、公开的标准、所了解到的信内容等方面有着很大的不同，所以各自在及时公开信息之间缺乏标准性和协调性。而且，有些地方政府部门存在着严重的地方主义倾向，为了自己部门的利益，将信息纳为私有，不肯将信息报给上级政府或对公众公布，这样就会出现信息及时公开有先有后、公布不统一的现象，使得公开的信息很混乱，有的还相互矛盾。而媒体不仅可以帮助政府发布信息还可以收集到公众反馈的信息，在政府与公众沟通之间起到重要的桥梁作用。我国公共危机管理信息沟通不畅主要体现在：一是在政府之间的沟通上，尚没有一个规范的公共危机管理机构，造成我国政府之间在垂直与横向上沟通受阻，信息传递存在滞后性[5]。二是在政府与媒体的沟通上，政府看重的是媒体的传播渠道广泛、宣传功能较强，忽略了媒体所具有的真实、客观、准确地传播信息的基木作用。三是在媒体与公众之间的传播上，媒体只重视去发布相关信息，却没有做到公众对信息接受情况一个反馈。总之，高效、及时的信息传递需要政府、媒体和公众之间有着协调的沟通合作关系。

（三）责任监督机制期待健全

在我国目前也有一些对公共危机中政府信息及时公开的责任与监督的规定，但是这些规定却不能起到很好的的效果，很多都是注重表面，不能够形成一个的严格的责任监督机制。部分政府官员在公共危机信息及时公开过程中，缺乏自我约束与监督，会比较看重一些量化的结果，以此来衡量绩效，却比较少关注效益、影响、质量等方面的考核。《中华人民共和国政府信息公开条例》虽然明确规定了各级机关在违反该条例的规定时应该承担相关的后果，但在实际实施过程中，政府在监督上往往扮演着选手和裁判的两种角色，很难做到有效的外部监督，包括上级机关的监督和社会监督，因此外部监督机制的不完善使得责任机制在具体实施上会受到主观的限制[6]。公共危机事件的出现在政府来看总代表着坏事情的出现，政府部门相关领导要为此承担相应的责任，这会对政府官员的政绩产生直接的影响。所以，某些政府官员在公共危机事件发生之后，一般会选择隐瞒、或者晚点将信息再公布，他们也清楚隐瞒信息如果被查出来要承担的后果，但是及时公布相关信息后所带来的负面作用大于隐瞒所导致的后果，那么他们还会选择不及时公布信息。

（四）相关法律制度不健全

我国目前还没有出台一部专门针对政府在公共危机中及时公开信息的法律，只是在《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《防震减灾法》、《发布地震预报的规定》等部门法规中有所涉及。但这些法律有专门的针对性，覆盖面较窄，稳定性不足、实践性和可操作性还有待完善，使得政府部门有很多可以进行自由裁量的地方，有些部门还以此作为不及时公布信息的借口，给公共危机事件的有效管理带来了很大阻碍[7]。从当前形势来看，我国政府目前所执行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国唯一一部对及时公开公共危机相关信息的法规制度，但是该条例从严格上来说又不算是一个明确的法律规定，不具有法律所具备的合法和独立性。所以，这样无形之中给了某些政府部门在处理公共危机事件时对于信息的及时公布具有了更大的自由裁量权。另外，由国务院制定的 《国家突发公共事件总体应急预案》，虽然也对政府应该怎样在公共危机事件发生时做到及时公开相关信息提出了一些要求，但是具体实施上仍然须要一定的时间验证，在实践的基础上不断更新和完善。

（五）政府公共危机信息管理人才不足

政府部门虽然能够不断地收集、分析、储存信息，是我国最大的信息机构，但因为信息不公开，公开不及时，许多优质的信息得不到充分的利用，从而严重浪费优越的信息资源，许多信息都高度集中在政府手中，但对外信息透明度却很低，这在处理公共危机事件时表现得尤为明显。其原因主要有：一是一些政府官员对于公共危机信息管理能力思维方式落后，缺乏对整个事情紧急性、破坏性、前瞻性的意识，对于信息舆论的敏感性和获取能力尚有所欠缺[8]。在公共危机发生时，不能够及时的收集信息，意识不到危机的严重性，错过了发现、研究信息的最佳时机，产生公共危机管理信息的滞后性。二是一些政府官员缺乏信息管理相关技能，对于很多的信息无法进行合理的选择，在信息的上传下达中也存在一些阻碍，表达与协调能力有待进一步加强，与外界沟通的渠道上不能仅仅停留在电视、广播，应充分利用网络平台提高信息的及时传递性。

三、消解公共危机管理中信息滞后的对策

公共危机的管理涉及社会上的很多主体，政府、媒体、公众等，信息滞后性对社会又带来一定的危害，政府的合理行为对解决信息滞后性起到很大的作用。如表中部分公共危机事件政府对信息处理的比较及时、合理，使事件得到一定的控制，并往良性方面发展。要想解决公共危机管理中信息的滞后性，主要可以从以下几个方面来解决：

公共危机事件政府信息公开之举及成效

（一）树立及时公开信息意识

因政府以及相关部门安于求稳，在不能完全掌握公共危机事件的来龙去脉之前，政府部门一般不会决定向公众公布相关信息，担心会对社会公众带来不必要的慌乱。然而随着社会网络化的不断发展，公众的知情权越来越重视，遵循以人为本的原则，保障社会公众应享有的权益，必须要培养及时公开信息的意识，及时传递公共危机事件相关信息，保障民众的信息知情权。在山东疫苗实践中，政府未能在第一时间发布消息应对此事，并详细说明情况，造成了一定程度的社会不安。事件在网上热议几天后，公安部、计生委、食药监总局才对此事举行联合记者会介绍相关情况，而公众对于事情的真实情况才有所了解。因此，树立及时公开信息的意识需要以提高全民的知情权意识为基础，政府相关部门要转变错误认知，通过各种途径对社会公众进行宣传教育，利用电视媒体、平面媒体、网络等多种渠道的优势，加强民众的信息知情权意识，争取实现全社会都能具有公共危机事件的及时公开信息意识。

（二）扩大政府及时公开信息途径

要扩大政府及时公开信息的途径，一是可以发挥传统途径与现代化技术相结合的效果。在保留部分传统信息公开方式的同时，还要充分使用现代化资源，如网络、QQ、微信、微博、政府门户网站等方式及时公布相关信息，从而更好的实现公共危机信息公开的及时性。二是要健全政府新闻发言人制度。应逐步成立一个新闻发言人的追查责任制，对于他们不能够及时公布相关信息和有意隐瞒、虚假上报的，可以据此追究到相关负责人的法律责任，从而保证信息公开的透明化、信息的及时公开。三是要充分发挥第三部门的作用[9]。在公共危机管理中第三部门与传统的政府部门相比更具有自由性和随机应变性，而且可以凭借自身具有的优势，能够及时进入到公共危机管理过程，为社会提供一些需要的服务，如抗灾救灾、资金资助、呼吁号召、提供心理辅导等。这样，无形中就给政府相关部门带来一定的工作压力，可以督促其认真做好及时公开信息工作，形成良好的信息及时公开机制。

（三）建立并完善相关的法律法规

及时的应对突发公共危机事件，是我国政府应当承担的责任。但是，要让政府所应承担的责任成为积极主动的必然行动，还是需要以法律的名义将这一责任确定下来。要制定统一的信息及时公开法。在信息及时公开法中应当明确规定信息及时公开的程序、信息能够公开的范围、信息及时公开的标准以及政府不能够及时公布信息所应承担的后果等，使政府管理透明化[10]。要制定紧急状态制度，政府危机管理中必须有一套完善的系统的紧急应对制度作保证，以约束政府机关及其行政人员的执政行为，确保指挥系统与紧急应对程序的正常运行。同时，要建立公共危机信息处理的补偿机制。政府在解决公共危机事件时造成的破坏，特别是出现为了减少更大损害而由政府出面做出决策的改变，对部分地区带来一些主观造成损害的情况。这时政府应该建立一些关于政府公共危机管理的补偿机制，对做出正确让步的进行一定的补偿，这不仅对处理公共危机事件有利，还可以提高政府的诚信度，保障信息的及时公开[11]。

（四）强化及时公开信息的外部监督

要保证政府能够及时公开信息，需要一些外部监督，主要的外部监督有以下几种：一是强化权力机关的监督。要充分发挥立法机关的信息监督作用，建立专属的人大监督委员会，并批准其有独立的监督权，使其直接归人大常委所管向其负责。二是强化上级行政机关的监督。上级行政机关因为自身的领导关系需要对下级行政机关进行相关的监督，在上级机关的带领与监督中，能够做好公共危机事件的及时公开信息工作。三是强化社会的监督。政府要服务的对象是社会民众，要及时了解民众的意见，发现自身在及时公开信息上存在的不足之处。积极鼓励民众发现问题、反应问题，督促政府在及时公开信息公开工作上做到更好[12]。四是强化媒体的监督。媒体可以看做是连接政府与民众之间的纽带，在信息沟通上有着重要的地位，本着公平公正的态度，要对政府的在公共危机信息及时公开上的违法或不当行为进行曝光，严守自己应有的监督职责。

（五）培养公共危机信息管理人才

信息无处不在，但在进行具体的收集和整理以前，其本身并不具有任何价值，因此需要相关的人才通过利用现代化的技术对信息进行管理，从而在有限的信息基础上有效地进行公共危机的管理与决策，所以应逐步提高信息管理人员的水平。首先，要培养他们先进的思维方式。可以通过专门的训练，促使信息管理人员接受先进的知识，提高对信息感知的敏感性，具有信息及时管理的思维，并利用信息的手段进行信息的及时沟通与传递。其次，培养相关信息技能。如信息收集技能，在复杂的社会中，可以及时、准确的收集到相关信息；处理技能，主要体现在对信息的整理上，进行不同需求信息的筛选并作出准确的分析判断；交流技能，具有高效交流的能力与技巧，不仅体现在工作内部与上下级、同事的交流，还包括对外向公众进行信息的沟通与传递，利用书面与口头沟通、网络与平面沟通结合的优势，准确、及时的传递公共危机管理中的相关信息。

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王琳，广州大学公共管理学院教授，研究方向：公共管理与公共政策;刘俊玲，广州大学公共管理学院硕士生，研究方向：公共管理与公共政策。

〔责任编辑：王星闽〕