新发展理念视阈下的特色小镇建设

华兴顺

（中共安徽省委党校经济学教研部，安徽 合肥 230022）

新发展理念视阈下的特色小镇建设

华兴顺

（中共安徽省委党校经济学教研部，安徽 合肥 230022）

特色小镇符合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念，是供给侧结构性改革的突破口，是新型城镇化和经济新常态下促进区域创新发展的战略选择。特色小镇具有五大特征和六种形态,企业的创新发展和创意供给是特色小镇得以脱颖而出的条件。特色小镇形成产业集群，能够提高区域集体竞争力；特色小镇的文化建设能够影响人们的道德和价值观。培育特色小镇，应坚持政府作引导、企业为主体、市场化运作，以项目为抓手，分批、分类、分级实施。

新发展理念 特色小镇 新型城镇化 创新

中国经济社会发展进入新的历史时期，“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念，是我们这一重要时期乃至今后引领我们行动和进行经济社会建设的指导思想。在这一思想、理念的指引下，特色小城镇应运而生。

一、特色小镇发展历史回顾和研究现状

早在改革开放初期，随着农村经济发展作为农村经济中心的集镇得到较快发展，尤其是江苏、浙江、广东等率先开放的沿海地区乡镇经济蓬勃发展，集镇贸易和人口规模迅速增长。1984年，费孝通先生通过对苏南地区的考察调研发表了 《小城镇 大问题》、《小城镇 再探索》等文章，引起了党中央和全社会对小城镇发展的关注。1994年9月建设部等六部委联合发布 《关于加强小城镇建设的若干意见》。1995年4月，国家体改委等11个部委联合提出 《小城镇综合改革试点指导意见》，确定了全国57个改革试点小城镇，进一步推进小城镇的建设和改革。1998年10月召开的党的十五届三中全会提出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。[1]地方政府积极响应，贯彻落实全会提出的“小城镇大战略”方针，小城镇得到了前所未有的发展。2000年6月，中共中央、国务院发布了 《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，针对小城镇发展中存在的问题，提出尊重规律等原则规范小城镇的发展。

20世纪80年代费孝通提出的 “小城镇战略”在中国传统工业化和城镇化过程中发挥了重要作用，这一理论观点被理论界称之为“内向型”发展道路。上世纪末的中国小城镇的快速发展是这一战略的延续，同时也是农村经济体制进行改革的产物，是中国经济社会发展到一定程度的必然结果。但在过去追求经济高增长、大城市化的背景下，小城镇的战略作用不清晰，建设规划不被重视，发展质量被严重忽视。最主要的问题有：一是缺乏建设小城镇的总体规划和统筹安排，存在着资金筹集加重农民负担、道路等基础设施建设质量低劣、环境遭到严重破坏等一系列矛盾和问题。那时小城镇建设决策往往取决于个别领导的兴趣和水平。政府官员盲目追求政绩，搞面子工程，最后必然导致资源浪费和缺乏可持续性。二是产业发展水平低，企业经营粗放，与当地原有农业联系不紧密。过去，经济欠发达地区的城镇基本上无产业可言。就空间布局来说，小城镇是沟通城市与农村的桥梁纽带，是统筹城乡发展的结合点。然而，一些有条件的小城镇，产业发展并没有同现代农业建立紧密的联系，而是追随大城市的产业结构，致使小城镇产业受市场变动影响很大，往往在产业调整中首先被淘汰。三是城镇建设特色较少，雷同性很高。在运动性的建设浪潮中，小城镇缺少文化内涵和品质。没有充分挖掘和发挥当地的自然、经济、区位、地理、人文资源等优势，不注重选择和确立小城镇发展的区域特色文化和与之相协调的建筑风格。

2012年新型城镇化被提出以后，一些地区针对过去小城镇建设存在的问题，开始对培育特色小城镇进行探索。尤其是经济活力强的浙江，出现了在“一镇一品”基础上的区域产业集聚和升级，企业参与到特色小城镇的建设中，实现产业、文化、旅游的有机结合。如横店影视城、余杭梦想小镇、桐庐妙笔小镇等等。2015年，浙江省首先提出要“加快规划建设一批特色小镇”。与此同时，一些产业基金和知名企业如华夏幸福、阿里巴巴，也开始与地方政府合作，聚焦特色小镇建设。2016年7月，国家住建部、发改委、财政部联合下发《关于开展特色小城镇培育工作的通知》，要求到2020年培育1000个左右具有休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。自此，特色小镇开始广泛进入各级政府的视野，纷纷提出和制定本地区特色小镇的培育方案，各级财政资金、政策措施开始向其倾斜，一大批特色小镇建设规划也陆续出炉。

毋庸置疑，特色小镇已成为当前社会各界关注的焦点和热门话题之一。然而，特色小镇的理论研究滞后于实践。理论界对特色小镇的探讨只是最近两年的事。2015年之前与特色小镇相关的研究很少见。到2017年7月底，通过中国知网对主题词特色小镇的检索发现共有文献3874篇，其中2016年有1299篇，2017年已达1471篇。对特色小镇的研究大致可分为两类，一类是对特色小镇建设实践的经验总结，从中发现问题，提出政策措施。众多的研究基本属于这一类。另一类是对特色小镇的理论渊源进行研究，这方面的文献较少，主要通过城市化、产业集聚、创新空间等理论来探讨特色小镇的内涵及其内在本质要求和发展规律。

二、特色小镇的主要特征和几种形态

特色小镇是应运而生，符合“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念，是新型城镇化和美丽乡村建设的新领域，是统筹城乡发展的有效途径。特色小镇能够实现“生产、生活、生态”的空间融合，有利于破解空间资源瓶颈制约、解决有效供给不足问题和改善人居环境，是经济新常态下促进区域创新发展的战略选择。特色小镇是“大众创业，万众创新”的助推器，是企业潜在的新的经济增长点，是促进产业结构调整、产业转型和产业升级的重要载体，是新兴产业的集聚地。

早在2015年4月，浙江省政府赋予特色小镇的含义是“非镇非区的多功能创新空间”。“特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，区别于行政区划单元和产业园区。”[2]2016年7月，住建部、发改委、财政部三部委在《关于开展特色小镇培育工作的通知》中对“特色小镇”的要求是“特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居”的建制镇（县城关镇除外）。2016年11月，在南京举行的首届中国“特色小镇”发展研讨会上，专家普遍认为，“特色小镇并不一定是镇，更多的是新的治理单元，真正打破行政区划，建立生态区域，再加上我们的传统的经济区划，形成未来创新共同体。”[3]仇保兴认为，特色小镇即“小镇+新经济体”，是特色小镇进入城市发展的新阶段，以形态、产业构成、运行模式等方面的创新，成为城市修补、生态修复、产业修缮的重要手段。[4]特色小镇不在于规模的大小，也不在于是建制镇、行政区域还是产业园区，关键在于形成特色，具有区域竞争力。首先特在建设模式上。不同于以往的小城镇建设完全是政府主导、依靠行政力量的模式。特色小镇是在政府的政策和规划引导下，以项目为主要抓手，由企业自主市场化运作和开发建设。第二，特在产业上。特色小镇的某个企业或某个产业处于主导地位。产业是“小镇”的基础、是支撑，产业创新是特色“小镇”的生命，没有产业的可持续发展，特色小镇一定会失去存在的根基。特色小镇的产业可以是传统经典产业，也可以是新兴的科技型产业，但都要能够适应市场需求变化而不断创新。第三，特在文化上。独特的乡土文化、历史文化是特色小镇的灵魂，每个小镇都要结合历史与现代，创设鲜明的文化标识，体现“一镇一风情”。第四，特在功能上。从功能上看，特色小镇是产业、文化、旅游和社区四大功能的有机融合，必须服务功能完备，吸纳城乡人口集聚，宜业、宜居、宜游。第五，特在形态上。特色小镇的美在于独特而精致的风貌，多维展示地貌特征、建筑风格和生态特色。特别是环境优良、建筑风格显示特色文化的外在美。形态各异、阿娜多姿方能吸引眼球，赢得人们的青睐。

图一 特色小镇的主要特征及其相互作用

特色小镇根据产业发展有以下几种形态：一是依托前沿科技、互联网而发展新兴产业，与社会实体有机结合，围绕大数据、云计算、“互联网+”这类新兴概念建设的“双创”基地。二是继承历史文脉而发展地域传统产业，既传承和保护了历史文化遗产，又为传统产业注入了新的活力和创新力的传统经典产业小镇。三是制造业产业集群形成的工业小镇，是以企业文化和工业化成就为主题进行培育、拓展而形成的现代工业文明小镇。小镇的产业集中度非常高，甚至就是一家及其配套企业。四是以旅游、健康、休闲产业和教育为主题，凸显山水秀美和民间风情的生态文化小镇。五是农业特色小镇，是农业特色产业和特色环境明显，具有明确的农业产业定位、农业文化内涵、农业旅游特征和一定社区功能相结合的农业综合开发项目。六是企业根据自身的理念和运营建设优势提出的小镇建设模式，如华夏幸福打造的大厂影视小镇、阿里巴巴打造的云栖小镇。

特色小镇的出现与蓬勃发展，显示了它的生命力。其生命力真正源于“创新、协调、绿色、开放、共享”。特色小镇的特色最根本的是创新性甚至是创造性、独创性。企业创新发展和创意供给才能造就特色小镇，使其得以崭露头角、脱颖而出。在小镇产业发展中一般以科技创新型居多，在“双创”基地孵化着大量的包括着互联网、文化创意、新科技等在内的企业。特色小镇的文化本质上属于创新文化，即使是历史传统文化的传承，也要有时代特色精神，通过融入现代元素加以凝炼，形成小镇的特有的文化内涵。特色小镇的美在于“协调”，这种“协调”是自然与社会的协调，是历史与现代的协调，是城与乡的协调，是跃动与恬静的协调。在西方发达国家，人们越来越重视绿色的环境和生活方式，绿色是新型城镇化的必然选择，特色小镇与大城市相比更接近大自然，其发展营造出绿色优良的环境，是城市居民随时光顾的后花园，也是医治和缓解“大城市病”的良药。特色小镇的建设发展不能只依赖于政府，依赖于行政手段，必须依赖于市场，依赖于企业，要对企业开放，对社会开放，对国外开放。要善于运用和吸引外来资本加快小镇建设，善于学习国内外先进的建设和管理经验，善于吸引外来人口来小镇居住、创业和旅游。特色小镇建设最重要的一点是以“人的城镇化”为核心，能够吸纳农村人口就近入镇就业，让城乡居民共享发展成果，共享美好环境，共创幸福生活。

从经济发展来看，特色小镇形成产业集群，能够提高区域集竞争力。相关研究表明，集群和高生产力之间存在着密切的相关性。在市场经济条件下，创新型集群对多样性变化呈现出的灵活性和抑制力，使其具有提供与区域专业化相关利益的潜力，形成企业创新动力源，对区域竞争力产生积极影响。特色小镇是产业集群的载体和温床。当地经济体系中人与知识间的循环，不同层次人员的相互交流，对创新理念、新产品与新技术发展非常重要。特色小镇提供较低成本的生活方式，使得人与人之间的交流变得更为舒畅。另一值得注意的是，特色小镇的文化内核是创新。鼓励创新、宽容失败的文化氛围也是吸引知识型人才特别是年轻人进行“双创”的重要条件。在特色小镇，政府往往能够提供免费或低价的出租房、高速的宽带网络、便捷的物流和相关的保障服务，为产业集群的形成和发展提供人才保障。

从社会人文来看，特色小镇能够影响人们的道德和价值观。特色文化是小镇的靓点，文化历史、风土人情与建筑风格相互映衬，构成人类社会继农业文明、工业文明之后新的价值取向。特色小镇在发达国家较早兴起。通过考察不难发现，特色小镇之所以在欧洲普遍存在，正是其文化价值理念通过小镇的建筑、环境、标识表现得淋漓尽致，如法国的科玛、德国的海德堡、瑞士的达沃斯等。我国的文化底蕴深厚，挖掘传统历史文化的内涵，形成小镇和谐的建筑风格和鲜明文化标识，对社会发展进步具有重要意义。

三、培育特色小镇存在的主要问题和对策思路

培育特色小镇在当下十分重要，不可忽视。从推进特色小镇建设情况来看，一些地区启动早、效果好，也有部分地区刚刚有所触及，发展的水平和质量参差不齐。在人们热议和推进过程中，仍存在着一些认识和实践上的问题需要加以解决。

（一）政府和社会对特色小镇的认识不到位。一些政府官员认为，特色小镇建设就是小城镇建设，主要是搞小城镇的基础设施建设，搞投资。社会上也有一些人认为，特色小镇就是搞与众不同的新建筑。还有人甚至有一些学者认为，特色小镇是搞新一轮的房地产开发，是把大城市的房地产推向小城镇。他们没有把特色小镇建设放在五大新发展理念和经济新常态背景下，没有认识到抓特色小镇的实质是为了促进产业转型升级和提升经济竞争力。

（二）企业的主体作用没有发挥出来。熊彼特认为，创新是“企业家对生产要素新的结合”，“建立一种垄断地位或打破一种垄断地位”。[5]企业家是创新主体，他们之所以进行创新活动，是因为创新能够带来盈利机会，同时也给其它企业开辟了道路。特色小镇建设需要政府推动，但重要的是企业要成为建设投资的主体。企业能够在特色小镇建设中提升品牌价值，延伸产业链，增强创新能力。目前，虽然有一些知名企业正在积极打造或正在筹划特色小镇，也有企业正在和政府部门谈合作，但真正由企业主导整体性参与建设的特色小镇还比较少，而由政府主导来推动的情况比较普遍。

（三）缺乏特色产业或特色文化。特色小镇是专业镇的升级版，要拥有创新性的主导产业。沿海发达省份小镇特色产业比较明显，而中西部地区的小城镇经济欠发达、起点低，专业化程度不高导致中西部地区特色小镇的产业特色不鲜明，甚至一些小镇难以筛选出特色产业。在各地公布的特色小镇中，部分特色小镇的特色文化不清晰，有的只重视历史传统文化而缺乏现代元素；有的没有把传统地域文化的精髓提炼出来；大多数特色小镇都并没有鲜明的文化标识。

（四）推进机制还没有真正建立起来。特色小镇发展需要一定的条件，并不能全面全域展开，各地区发展不平衡。多形态决定了不可能用一个标准统一要求，所以存在着推进方式的选择问题。政府和媒体的宣传力度不够，没有引起全社会的广泛关注。相关的政策正在研究和试行中，需要在实践过程中总结完善，特别是特色小镇的评价标准和激励措施需要进一步科学化、清晰化、规范化。

要坚持以“人的城镇化”为核心，全面落实新型城镇化规划，把培育特色小镇作为带动城乡共同发展的引导性工程，进一步推动和引导农民就近城镇化。通过特色小镇建设建立供给侧结构性改革新机制，继续探索和形成中国特色的新型城镇化模式。

（一）坚持政府作引导、企业为主体、市场化运作。当前一些地方政府纷纷提出特色小镇建设目标，其政府主导的意识很强烈，容易出现头脑发热、操之过急、大包大揽、片面追求政绩等现象。政府盲目增加投资容易形成高额的地方债，增加居民和企业负担。特色小镇要有明确的建设主体，必须坚持以企业为主体，凸显企业在特色小镇建设中决定性作用。要鼓励由区域特色产业的骨干企业、创新创业载体平台或行业协会商会牵头，组建多元化、公司化的管理运营平台。政府做好规划编制审定、公共基础设施配套、市场运行监管、文化内涵挖掘、生态环境保护、统计数据核报等方面工作。

（二）明确产业定位，立足产业链进行引资。产业选择决定小镇未来，特色产业的定位必须准确，根据区域资源，放大区域特色。特色小镇是我国经济发展进入新常态，生产社会化、服务专业化的一种市场选择。必须紧紧抓住新一轮科技革命，顺应产业升级趋势，确定产业主攻方向，构筑产业创新高地。招商引资要突出产业链，形成资源的优化配置。要突出产业的“转型”与“创新”，创造和适应市场新需求。要在突出空间布局和文化传承基础上，加入互联网、物联网和智能化等现代元素，形成区域特色的集聚经济、智慧经济和共享经济。对于一些距离大中城市比较近的城郊地区，具备交通方便快捷、区域旅游要素较多、民俗文化底蕴深厚、主题特色鲜明、地形地貌独特等条件的，特色小镇的规划设计、建设和运营等方面不仅要有城市发展新理念，更要结合乡村旅游发展。通过乡村旅游带动特色农产品销售，从而解决农村人口就业，提供回乡创业空间，增加农村居民收入。

（三）突出绿色环境，增强小镇社区功能。绿色低碳、环境友好是特色小镇的基本要求。应该按照生态优良的发展要求来编制空间发展、产业发展规划，加强整体性策划和特色创意，大力吸引更多的人进驻绿色小镇就业、创业、创新、居住和旅游。要警惕和严格防止将特色小镇的土地，单纯用于新一轮变相的房地产开发，从而浪费土地资源。特色小镇应是美丽的绿色小镇，要树成行绿成荫，如有山水相依则更为完美。要加强特色小镇的基础设施和公共服务设施建设，特别是水环境的治理和改善。城镇无水不灵，要利用自然水源和雨水收集形成碧水环绕或绿波荡漾的河、湖。要把自然、人文、产业的美融为一起，形成独特的环境魅力和文化魅力，做到“宜居、宜游、宜养、宜创”。

（四）从政策环境上支持外部投资者和企业进入。在特色小镇的建设上，政府要有开放的心态和气魄，可采取灵活的机制整合社会多方面资源。要以政策和规划为引领，通过大项目的设计，采取市场化的规范运作模式和典型示范宣传，让企业成为项目建设主体，形成和维护良好的产业发展空间。特色小镇的建设需要投入大量资金，尤其一些历史欠账多的基础性建设投资，地方财政一时恐怕难以承受。从我国目前的发展情况看，一些企业为打造产业链和区域品牌，也有较强的投资特色小镇的需求。因此，有条件的地区可以将优质的特色小镇建设打包发债引入社会资金，或者通过PPP模式引入社会资本来完成基础设施投资，企业也可参与到设计规划和特色打造的整个过程中。要吸引金融资本、风险投资来支持特色小镇的创业创新。特色小镇的重点不应仅仅落在征地开发和硬件设施的建设上，还应不断提高政府的运营管理能力，特别是在小镇的启动和后续运行过程中，必须有效引导特色产业建立，并提供比较完善的服务和保障，极力促成产镇融合。当地政府作为特色小镇的投资和管理者角色时，不仅要以战略眼光来综合考量产业发展的可持续性，更要有主动服务意识，提供宽松的政策环境；不仅要进行城镇基础建设，也要考虑如何推动城镇公共产品向乡村延伸，带动农村经济发展和繁荣，从而使产业小镇获得经济腹地的有力支撑。

（五）循序渐进，分类分级培育，分批实施。由于特色小镇需要持续的投入，依赖于产业发达程度，应循序渐进，切忌一哄而上。在特色小镇建设中要保持和彰显自然地形地貌特色，让建筑风格与自然环境和谐协调。要根据特色小镇的不同形态，分类加以引导。要尊重小镇现有格局、不盲目拆街拆房；要保持小镇宜居尺度、不盲目追高求大；要传承小镇传统文化、不盲目照抄照搬外来文化。要根据区域发展的实际情况和自身核心竞争力进行规划设计，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游。不同类型的小镇其产业所属主管部门不同，需要统一部署，加强部门间协调沟通，信息资料共享。由于经济发展和财力有一定限制，政府的投入不可能一次性完成，因此要有长期发展的准备，分批实施，条件成熟一批发展一批。由于区域发展差距，各地的条件又千差万别，因此要分级培育，各级都可以从基础工作做起，根据现有状况确定本级示范标准。

（六）政府各部门要相互配合、协调政策，共同推进。特色小城镇的建设需要突出特色，科学规划；土地供给支持，项目策划带动；政府引导监督，企业主动参与；创新体制机制，激发“双创”活力。特色小城镇的培育和建设，涉及的部门广、政策面宽，需要提供服务的部门很多，不单纯是建设部门的事，而是所有部门的事。所以，各部门要密切配合，协调政策，统筹兼顾，共同推进。通过建立目标责任体系，严格考核追究制度，设立奖励基金，提升内在动能，确保特色小镇建设顺利进行。要加强对特色小镇的宣传、传播，提升特色小镇的品牌价值，从而增加特色小镇吸引力和增强区域竞争力。

[1]中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定[Z].1998(10).

[2]浙江省人民政府网.浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见[EB].2015-04-29.

[3]中国小康网，中国特色小镇发展研讨会在南京隆重举行[EB].2016-11-07.

[4]仇保兴.特色小镇的“特色”要有广度与深度[N]，建筑时报，2017-02-20.

[5][美]熊彼特.经济发展理论[M].哈佛大学出版社，1934：66.

2013年度国家社会科学基金项目《新型城镇化与农业现代化互动协调机制研究》，批准号：13BJY120。

华兴顺，中共安徽省委党校经济学教研部教授，研究方向：区域经济和安徽经济发展。

〔责任编辑：王生怀〕