意义深远的“海协”大会第500号决议

2017-12-20沈肇圻

中国船检 2017年11期

沈肇圻

意义深远的“海协”大会第500号决议

沈肇圻

1981年，我国参加“海协”已经八个年头。这一年，又是“海协”的大会年，11月9日到20日，要召开第十二届全体大会。交通部党组决定，由郭建副部长任中国代表团团长。在向她作汇报时，我们提出了与会建议：自1975年我国当选理事，已连任三届。每次竞选，花费很大精力，甚至影响参与其他议程的讨论。另外，虽经努力，理事名额已从十六个扩大到二十四个，但发展中国家争当理事的积极性很高，甚至影响相互团结。为此，建议这次带头不竞选连任，在发展中国家内起个示范作用。不当选理事，不等于不积极参加“海协”的活动。我国参加“海协”以来，在推动改组、加强技术合作方面做了不少工作，积累了经验，对“海协”开展工作，有了一些想法，还没有全面作过阐明。这届会议，要讨论今后十年的工作计划。秘书处为此准备的会议文件，按常规只罗列了一些工作项目，缺乏指导原则。诸如“海协”在制订新公约和技术规则时，往往只从少数国家或者说发达国家的需要和可能出发，强制采用发展中国家尚未掌握的新技术和生产的新设备；只重视新公约和新技术规则的制订，却不关注在全球范围内的推动实施，对这些现象可以提出改进建议。不竞选，可以集中精力做这件事。郭建副部长接受了这个建议。于是起草了与会预案，报经国务院批准。

在国际组织当选理事是一种荣誉。当时在我国参加的国际组织中，有条件却不竞选，尚无先例，也可能会引起一些猜测和怀疑。为免误解，专门去外交部向主管部门讲了我们的想法，得到理解。到英国后，郭建副部长亲自向驻英大使柯华作了说明。

到会后，遇到的第一件事是秘书长找到我，希望中国代表团团长郭建接受提名任大会副主席。经郭建副部长同意后，她被选为大会副主席。这也是我国第一次担任全体大会的领导职务。郭建副部长原来就计划在大会上发言，正好顺此感谢被会议选任副主席。接着她话头一转宣布中国在本届大会上不竞选连任，以便其他有意的发展中国家能选入理事会，发挥应有的作用。同时强调中国仍将积极参加“海协”相关活动。并表示愿就“海协”的工作提点建议：“海协”的职责是保障海上安全和保护海洋环境，这是一项全球性工作，需要世界各国共同努力，才能做好，只有少数国家的积极性，显然是不够的。“海协”在以往做了不少工作，应该得到肯定，在这个大家庭里，不论是发达国家，还是发展中国家，要加强合作，相互支持，加深理解，实事求是，讲究实效。不论是制订新的公约或技术规则，还是修订现有的，都要充分考虑大多数会员国，特别是广大发展中国家的现有技术水平和经济实力。目标是相同的，但是实现这个目标的措施和手段，可以是多样的，也就是说要有灵活性。采用新技术和新设备有好处，但有些新技术和新设备在全世界统一应用，还有困难。有些还处于试验阶段就写进公约和规则，势必会给一些会员国，尤其是发展中国家形成经济和技术上的困难，以致难于得到广泛的批准和执行。

我国代表团在第一天会议上发言，第一次是1973年参加“海协”后的第八届全体大会。这次是第二次。大家都很关注，认真聆听，大厅内一片肃静。当郭建副部长宣布中国不竞选连任时，一些代表纷纷交头接耳。邻座的智利代表向我询问，前面座位的加拿大代表，是多次与我们的竞争对手，也扭过头来要求确认。就连坐在远处的孟加拉代表也不等到休息时间，就来到我们的座位，说他们已决定选我们。看起来，当选是顺理成章的情况下，却不参加竞选，出乎大家的意料。在休息时间，不少代表都争着问我们不参加竞选的理由。我们在一一作答的同时，顺势向他们宣传郭建副部长讲话中对“海协”今后工作的建议。以往会议，我们是忙着与其他代表接触，宣传我们要竞选理事，希望他们能投我们一票。而这次是解说我们对“海协”活动的主张，希望得到支持，共同来实现。

郭建副部长的发言引起强烈反响。接着发言的发展中国家代表，在肯定“海协”以往的成绩外，也都抱怨“海协”频繁制定公约，又修改现有公约，不断要求采用新技术、新设备，增加了发展中国家的立法和经济负担，甚至妨碍本国航运建设和发展。于是我们决定继续推动。在讨论理事会工作报告时，郭建副部长再次发言。中国代表团团长接连多次发言，在以往也是没有的。她指出，“海协”已制定的二十七个公约中尚有十个没有生效。即使已生效的公约，有的也没有得到广泛实施（具体见相关背景链接）。因此，“海协”应该集中力量，促使现有公约的生效和广泛实施，不要忙于制定新公约，也不要对现有的公约作频繁修改。采用新技术、新设备，固然对航运安全和防止海洋污染有好处，但也要考虑各会员国的技术水平和经济条件方面的差异，不要一有新技术和新设备，就立即写入公约，成为强制要求。应当鼓励和帮助发展中国家研究采用对他们适用的新技术和新设备，同样可以达到目的。这次发言再次引起发展中国家的共鸣。一时间，发展中国家代表纷纷发言，同意我们的主张，既表达了他们对“海协”的关心，也反映了他们决心努力推动改革，使这个被称为“富人俱乐部”的国际组织转变为更好地服务于发展中国家。

往事拾遗之三十五

这种氛围必然引起发达国家的注意和反感。“海协”秘书长为缓和矛盾，让美、英伙同加拿大、法国拉拢印度、象牙海岸和委内瑞拉联合抛出一个提案：“本组织八十年代目标”。大意是，第十一届全体大会已决定工作重点是公约的实施，秘书长已作了大量工作，两年来收到会员国接受文件三百多份。本组织的工作项目已经很多，各委员会的工作已接近饱和，要让各会员国主管机关有时间来推动；公约只有实施一段时间才显出效果。理事会应履行协调任务，选择重点。这个提案，为响应发展中国家的要求，提出要有重点，要注意协调，却没有明确选择重点和进行协调应遵循的原则。提案散发后，有的代表认为没有实质内容，也有的代表认为有个决议，总比没有好。我们认为这个提案缺乏具体要求，只是空泛的议论，不会有什么作用。于是按照郭建副部长的发言要旨，提出一个修正提案，强调“海协”应该集中一段时间集中精力来推动现有公约的实施，不要再忙于制定新公约。如有必需，也要慎重考虑。国际立法要照顾全球，不应只从少数国家的需要和可能出发。公约不应经常改动，轻易修改会导致无所适从，甚至导致事故。因此应保持相对稳定。对于不同国家、不同时期、不同船舶应当区别对待，不搞一刀切。应采取新船新办法，老船老规定。要加强公约的宣讲，才能促进公约的执行，否则只是一纸空文。这是我国第一次对这个组织的工作方向提出了系统的提案，得到发展中国家的赞同，但也惹恼了发达国家。

秘书长找到我，要说服我撤回提案，说是如果通过了我们的提案，发达国家会很失望，从而不来参加活动，怎么办？我答复他，我们不想搞垮“海协”，而是希望“海协”的活动更有成效。他辩称：国际组织的决定，通过协商来作出，虽要实施，但还是以鼓励来推动大家共同执行。现在中国提出的是“不应”。我表示语气上，可以再商量，但原则要坚持。美、英等见到软的不行，说服不了我们，就利用我们在第二委员会的代表缺乏经验，英语水平较差，再加上主席是瑞典人。就在那里搞突然袭击。在讨论此议题时，先由美国代表介绍他们的提案，宣称这是一个照顾到各方面利益的提案，所用措辞都来自秘书长的发言和以往的决议。中国的提案，加入了很多新的政策，需要时间研究，希望中国撤回等等。美国代表介绍完后，会议主席只让少数代表发言，即进行有倾向的表决。结果包括提案国在内有三十个代表团同意。主席即以多数同意通过，并宣布会议休息，想蒙混过关。我立即找到主席交涉，指出出席会议的有一百余个国家的代表团，多数还未发言。我国提案也有代表团支持，为什么不加讨论。主席知道理亏，在复会后继续讨论。孟加拉、罗马尼亚、墨西哥和巴基斯坦等代表发言支持我国提案。主席指出，现在有两个提案，最好在会下先协商，形成一个提案。为此，按照习惯做法，建议组成一个临时工作组，由提案双方和有兴趣的代表参加，土耳其、希腊、挪威、南斯拉夫支持此建议。美国也只得同意。

报名参加工作组的有：加拿大、中国、法国、印尼、巴拿马、罗马尼亚、瑞典、英国和美国。希腊代表团没有报名，但有一位代表与会，他是一位船长，又是律师。希腊船队很大，但多数是老船。我们的提案，符合他们的要求。工作组会议没有同声翻译，我们在语言上吃亏，幸好希腊代表帮了忙。经过三次激烈的讨论，达成了一致。我们坚持了原则立场，但在语气上作了些软化让步。工作组向大会作了报告，介绍了经过协商后的提案。因为这个议题涉及发展中国家的利益，也反映了他们的愿望和要求，对工作组讨论情况很是关心。我们又及时向他们通气，说明提案已经基本上实现了要求。因此，提案一经介绍，阿尔及利亚、孟加拉、巴基斯担、墨西哥和古巴等国代表接连发言，表示支持，形成一边倒的氛围。意大利等发达国家已无回天之力，提案一致通过。这就是“本组织一九八零年代的目标”海大500号（Ⅻ届）决议，简称500号决议。除了“海协”大会决议惯用的套话，例如“回顾到”、“认识到”等，主要内容为：

1 .指示理事会在总的工作项目范围内确定优先地位，解决经常出现的矛盾，发布工作计划的目标以及建立必要的程序和要求，以适应本决议和大会其他有关决议所规定的组织总目标，以此来协调各委员会及其附属机构的工作。

2. 指示理事会在行使这种协调职能时，要考虑各个委员会对优先程序的意见以及他们对实质性的技术和法律问题所负的责任。

3. 建议理事会和各委员会，只有在明确和足够的资料证实有必要的情况下，才考虑那些关于制定新公约或修订现有公约的提案，一般不希望修改尚未生效的公约或修正现有公约。除非后者已经生效一段时间，且已在执行中取得经验；同时还因为这样做将给海运界造成花费，给一些会员国政府的立法和行政管理机构带来负担。

4.建议各委员会在行使其职能时要基于这样一个原则，即新公约或现有公约修正案有关船舶结构的规定，只应适用于上述文件或有关文件生效之后建造的船舶，除非有急迫的需要，并且充分考虑了这些措施造成的费用和带来的好处。

5.请各会员国政府提醒参加本组织会议的代表注意本决议。

在这些实质性要求外，还有一段专门指出：由于各会员国可以得到的技术资源不同，立法程序有差别，各国海事主管机关为了有效地执行“海协”制订的公约需要时间来完成国内的立法程序和宣传落实。海运界也需要时间来实现这些要求。这既是客观事实，但把它写在决议内，也可以说在“海协”内形成了共识，反映了发展中国家面临的实际情况和实在要求，明确为今后作决策时要考虑的重要因素。

关于决议中提到的第5点是考虑到，“海协”是一个政府间组织。政府有责任规范所派出代表团的行为，落实本组织所作出的决议，也为秘书长开展工作提供依据。同时，对秘书长也提出了要求，即在“海协”的各种会议上，他要提醒代表们注意这个决议。尽管意大利代表有一段时间，带嘲讽的口气称这个决议是“著名的”500号决议。此后秘书长还是在各种会议的第一天发言时都讲到这个决议。

此后，“海协”集中一段时间做推动公约生效工作。秘书处在世界各国，尤其是发展中国家，举办了一系列学术讨论会、研讨会和讲习班，介绍现有公约的主要内容和基本要求，宣传它们对维护海上安全和防止海洋污染的重要作用，以及讲解执行公约可采取的措施。在1986年和1987年两年期间，国际海事组织举办或参与或支持在全球、地区和某个国家举办了五十九个研讨会和讲习班。其主题涉及海上安全的有十八个，涉及防止和控制海洋污染的有二十三个，涉及海上立法的有三个，涉及便利运输的二个，涉及危险货物运输的三个和其他内容的六个。活动地点遍及四十七个发展中国家和八个发达国家。总计有二千余发展中国家的官员和专业人员参加。诸如在阿根廷举办的“防止船舶污染海洋”讲习班、孟加拉的“海上安全管理”、我国的“油轮船员培训”、厄瓜多尔的“轮船公司技术管理”、埃及的“苏伊士湾的航行”、日本的“区域搜救讨论”、墨西哥的“拉丁美洲的海事培训”、特立尼特和多巴哥的“危险货物装卸”、菲律宾的“船舶维护和沿海航行控制系统”、英国的“危险液态物质的接收设施”和苏联的“海上搜救”等研讨会或讲习班。

主要公约的缔约国数和适用世界船舶吨位数

在开展这些活动的同时，这两年期间收到接受公约和修正案的照会五百三十五件。在负责保存的二十八个公约和议定书中已有二十三个达到生效条件。一些重要的公约适用面也迅速扩大。一些主要公约的缔约国数和适用世界船舶吨位数如下表：

实际上，500号决议成为“海协”一段时间的指导准则。由于取得上述成绩，秘书长也感到非常高兴，多次表示，感谢中国提出了这样的提案，真正推动了“海协”的工作。

这届大会是在“海协”建成自己的总部大楼后召开的第一次全体大会。郭建副部长带去了长城图案的毛挂毯作为贺礼，挂在了前往二楼大会议厅的梯口。可说是与会代表的必经之处，很为醒目。图1为赠礼，图2为郭建副部长与泰国代表交谈，图3为会场全景，中国代表团在右上角第二排。

附记:

第十二届全体大会主要情况

1、在一百二十一个会员国中，一百零六个派代表团出席。另有三个非会员国和三十九个联合国等政府间或非政府性国际组织及巴勒斯坦解放组织派观察员列席。

2、当选理事国为：第一类船多国家：英、日、美、希、挪、苏；第二类海上贸易量大国家：印度、巴西、加拿大、法国、西德、意大利；第三类地区代表：沙特、埃及、墨西哥、尼日利亚、波兰、科威特、黎巴嫩、孟加拉、利比里亚、巴拿马、牙买加、西班牙。第三类理事竞争非常激烈，经过七轮投票才全部产生。古巴和荷兰落选。

3、大会还通过以下决议：延长现任秘书长斯里瓦塔瓦的任期四年；批准1982/1983两年预算，总额2570万美元，包括1983年在秘书处设立中文翻译室的经费；减少会议周数，1982年22周，1983年24周，以便各国专家能有更多时间在国内工作，推动现有公约的生效和实施；修订总部协定，以便各会员国可在伦敦设立常驻代表处。回顾上届会议通过的“加强海协与会员国的联系”，已有42个国家确定了对口单位。关于修订会费分摊办法，涉及各国切身利益，虽设立了工作组，协商结果未得到认可，需要再