国外经验对我国资源税改革的启示

刘长龙

[摘要]自1984年以来，资源税在我国已经开征超过30年，在这期间我国资源税有过多次的优化和改革，然而仍存在一定的优化空间。本文阐述了美国、俄罗斯、澳大利亚在资源税制方面的成功经验，并结合我国的国情，得出了国外经验对我国资源税改革的启示。

[关键词]资源税；资源税改革；启示

1国外资源税的实践经验

1.1美国

美国幅员辽阔，矿产资源丰富，种类繁多。为了适应这一状况，美国有着一套完整而成熟合理的资源税收体系。

美国资源税的征税范围包括矿产品、林业产品、盐、沙、石和其它资源，每个州的征税对象都不完全相同。美国州政府的权限较大，有权根据各州制定的法律征收其他税费。美国的开采税，采用的税率形式主要有三类：定额税率、定额税率基础上的浮动税率以及比例税率。

在美国资源税收体系中，有其特有的税制，其中以开采税和红利比较典型。开采税，或称跨州税、采掘税，是针对石油、煤炭和天然气等自然资源的开采而征收的一种税。红利则是指通过招标拍卖方式出让矿业权，支付现金标金超出法律规定的权利金的那一部分标金。开采税和红利制度可以提高自然资源的开采使用效率，维护资源生产与出售的效率。

在美国，大部分州政府征收了开采税以后，其收入一般不会归于地方收入用在别处，而是大部分用于林业建设。如亚拉巴马州至少85%的资源税税款，用于森林保护工作。各州类似的规定促进了发展可持续性，有利于环境保护与资源的后续开发。

1.2俄罗斯

俄罗斯也是一个资源大国，其拥有世界总储量45%的天然气储量。2001年，俄罗斯进行了比较全面的资源税改革，简化合并数种税费为矿产开采税。开采税因而成为了俄罗斯资源税的主要税种，占俄罗斯17%的预算，具有不可忽视的财政地位。

俄罗斯的資源税制也具有广泛的征税范围。俄罗斯逐渐把森林、草原、沙滩、海洋等纳入了资源税范围，还单独开征水资源税、土地税等，加强了政策的配合。这种征税范围提高了自然资源的利用效率，也有利于环境保护工作的开展。

俄罗斯资源税的主体——矿产开采税采取了从量税与从价税结合的方法。以石油开采税为例，它的实际税率是以政府确定的一个指令性价格为基础，之后乘以国际石油价格指数得出的。石油市场瞬息万变，如果用市场价格确定指数会过于复杂，因此采用政府指令价格确定税率。

俄罗斯有专门的资源税收收入，用作完善资源生产、加强环境保护。俄罗斯林业税也有专门的用途，用于补偿国家在木材在生产上的开支。

1.3澳大利亚

作为“坐在矿车上的国家”，澳大利亚拥有丰富的矿产与天然气等资源。澳大利亚有70余种矿产资源，是重要的煤炭生产、出口国，还拥有世界总储量40%的铀储量。作为实行分税制的联邦制国家，其联邦政府和州政府都可以相对独立地决定各自税制。每个州政府可以根据本地资源的实际情况，各自确定税制。

澳大利亚地广人稀，矿产等自然资源丰富，财政收入充足。澳大利亚的资源税征收范围因而较窄，针对海洋、陆地而划分为资源税和资源特许权使用税。

澳大利亚的资源税也对环境保护工作有所涉及，其保护范围主要包括海岸海洋环境、土地森林环境与水资源等。为了保护近海的海洋环境，澳大利亚政府采取了对远洋捕鱼给予税收优惠等措施。

2国外经验对我国的启示

2.1明确功能定位

在诞生之初，我国的资源税功能定位主要在于调整级差收入：接下来应当明确资源税用于环境保护的重要定位。随着经济社会的发展，资源浪费、资源短缺、环境污染等因素严重不利于经济的发展和人民生活水平的提高。面对西方国家工业革命时期的惨痛教训，我国应当以史为鉴，加强环境保护。仅仅将资源税作为调节级差收入的手段是不够的。我国要走可持续发展的路线，就需要将环境保护纳入资源税的功能定位，重视资源税在生态环境保护方面的作用。

2.2扩大征税范围

发达国家的资源税征收范围广泛，普遍将森林资源、土地资源、水资源甚至海洋资源、滩涂、地热等列入了资源税的征税范围。这种做法有利于资源的可持续利用，也为政府带来了更多的财政收入。然而，我国资源税征税范围主要集中在矿产资源等资源，征税范围比较狭窄。

将来我国可以参考美国、俄罗斯等国的成功经验，结合我国的实际情况，在国家层面统一水资源、森林、草场、滩涂等资源的基础规定，根据不同地区相应的经济状况，制定不同的税额，以促进当地经济发展：也可尝试给予地方政府一定的自主权，鼓励地方政府因地制宜制定适合当地的资源税征税范围。

2.3优化税权划分

全球绝大部分国家都已通过立法，将矿产资源划分为国家所有或全民所有。我国现行税制规定，除海洋石油企业缴纳的资源税归中央政府外，其余都被划入地方税，归地方政府所有。国际上比较主流的做法是地方和中央共享资源税，在地方和中央之间有一种明确的分成机制。

要优化我国资源税税权划分，可以考虑借鉴西方国家做法，建立资源税中央和地方分享机制。这样做可以减少资源税的负向激励，降低地方财政对当地资源的依赖程度，改变地方政府的收入预期，达到遏制某些地方政府过度开发、浪费资源行为的目的。

2.4调整税率设置

我国现行的资源税税率，相对于西方发达国家，整体较低。国外的石油、天然气资源税税率普遍高于20%，澳大利亚甚至高达40%。相对而言，我国的低税率设置，没有充分考虑到自然资源的可再生性与稀缺性，采用的低税率难以制止浪费资源的行为，调节级差收入的作用也不十分明显。

将来，在完成全面清理涉及矿产资源的收费基金、地方政府收费基金的情况下，摒弃收费与基金具有的随意性，规范的资源税的作用即可以发挥。此时就可以考虑提高资源税税率，充分发挥资源税在调节负外部性、筹集财政收入、保护环境、促进可持续发展等方面的作用：此外也可以效仿俄罗斯制定与石油价格指数挂钩的税率，提升资源税收入的弹性。endprint