“放管服”背景下N高校科研经费管理改革研究

黄振胜+张嘉祺

【摘 要】 随着高校获得科研项目和科研经费的快速增加，科研经费的使用管理问题日趋凸显，在“放管服”的新背景下高校如何真正做到简政放权，为科研人员减除烦苛，打破管理办法对于高校科研经费的束缚，有效提升科研人员的积极性，已成为各大高校科研经费管理改革的重点和难点。以N高校为例，从N高校在“放管服”背景下出台的相关政策，探求N高校科研经费管理改革中的亮点和不足，一方面使得科研管理工作更加规范，形成充满活力的科技管理和运行机制；另一方面统计和分析科研工作取得的成效和存在的问题，不断完善改革，从而对各个高校科研经费管理改革起到一定的借鉴作用。

【关键词】 放管服； 高校财务； 科研经费； 内部监管； 预算编制

【中图分类号】 G647 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）24-0110-04

引 言

科技兴则民族兴、科技强则国家强。为真正推动科技创新，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》的文件中要求做好科研项目资金管理改革，推进科技领域的“放管服”改革，而高校作为科技创新的重要孵化基地，是我国中央财政科研资金的集中地。如何真正将政策落实，增强科研人员改革的“成就感”“获得感”，成为各大高校改革的重点和难点。N高校结合自身实际，相继印发了《N高校科技计划项目经费管理办法》《N高校科技计划项目间接经费管理办法》《N高校横向科技项目及经费管理办法（修订）》等，不断深化学校内部的科研管理。

一、高校简介及科研经费概况

（一）高校简介

N高校是农业部、国家林业局与N省政府共建大学，是N省重点建设的三所高水平大学之一。N高校作为全国最早创办的农林院校之一，如今已发展成为一所以农林学科为优势和特色，集理、工、经、管、文、法等多学科协调发展的省属重点大学。设有国家和部省级创新平台107个，获得国家科技进步特等奖、国家技术发明奖等国家科学技术三大奖32项，居N省高校第2位。

在N高校现有的2 700多名教职工中，有1 700多位专任教师，其中全国杰出专业技术人才2人，10位入选“千人计划”，3位“万人计劃”科技创新领军人才，5位国务院学科评议组成员，8位“长江学者”，4人获得国家杰出青年科学基金，3人获得国家优秀青年科学基金，15位国家百千万人才工程一、二层次人选，15位国家级有突出贡献的专家，科技部中青年科技创新领军人才4人，教育部新世纪优秀人才支持计划5人，先后有157人享受国务院特殊津贴，是N省高水平人才的重要聚集地之一，师资水平居N省高校前列。

（二）高校科研经费概况

N高校2015年全年到账科研经费为20 463.70万元，2016年全年到账科研经费为20 019.72万元（统计时间为当年1月1日至12月31日，统计金额为实际到账金额）。

其中：N高校纵向科研经费包含以学校科技计划管理的，经费来源以科技计划形式批准立项并拨付（或由主持单位转拨）的财政性经费以及学校批准立项的各类科技项目经费。

横向科技项目及经费指学校科研人员承担的非财政性资金来源、非计划性财政资金及政府购买服务（含校内购买服务）的横向项目及经费。包括学校与行政事业单位、社会团体及个人签署合同（协议）合作进行的技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务等项目及经费，以及其他各类非财政资金来源的科研项目及经费。

二、高校科研经费管理改革的主要亮点

（一）建立制度体系，实施简政放权

建立法人代表授权的项目负责人科技经费支出审批制、项目负责人科技经费规范使用承诺制、科技经费支出项目组内部监督制等七项制度，从经费审批、经费内部使用监督、财务助理设置、经费自查、诚信追责等方面强化经费管理。详见表2。

（二）实施分级管理，明确分级责任

N高校在科研文件中明确了与科研工作开展有关的责任主体，分别为学院、职能部门、项目负责人、财务助理和项目监督员，细化了各个责任主体的相应职责及责任，避免各责任主体之间的相互推诿，方便了科研工作的开展。详见表3。

（三）简化预算编制，下放调剂权限

在预算编制方面，N高校主要有以下举措：（1）劳务费预算，不再设置比例限制；（2）对于会议费、差旅费、国际合作与交流费科目进行合并预算，在满足三项费用合计不超过直接费用的10%的条件下，不需要提供预算测算依据；（3）间接费用预算比例，根据不同项目具体要求提取，确定具体提取比例，提供预算参照，如自然科学类项目间接费比例：在1 000万元以上的部分、超过500万元至1 000万元的部分以及500万元以下的部分分别按照13%、15%以及20%的比例提取。

在预算变更方面，N高校明确了预算变更所需要报批的流程及单位，确定所能变更的预算。（1）项目总预算不变，承担单位（含合作单位）及其分预算变更或调整，由项目负责人向职能部门提出申请，由职能部门共同审核后，报项目主管部门和财政部门批准。（2）在项目总预算不变的情况下，在保证间接费用不得调整，设备费、劳务费和专家咨询费3个科目预算额不得调增以及合并差旅费、会议费和国际合作与交流费3项后的总预算额不得调增外，将材料费、测试化验加工费等其他科目的预算调整下放至项目负责人，由项目负责人根据实际需要自行调剂使用，报计财处给予调整预算额度。

（四）试行财务助理，规范财务管理

N高校试行科研财务助理制度，明确了科研财务助理配备的要求、聘用程序和报酬支付等相关规定（见表4）。为更好地起到专业人做专业事情的作用，在关于项目预算的编制和调剂、经费支出以及财务决算和验收等方面为科研人员提供了专业化服务，让科研人员可以放开手脚全力创新。

（五）下放审批权限，试行监督员内部监督制度endprint

为简化N高校经费开支审批权限，强化科技经费支出的项目组内部监督管理，实行科技经费支出项目组内部监督制。项目组设立两名科技经费使用监督员，根据项目类别分别向科研部门、审计处、计财处申报备案，监督员负责所在项目组科技项目经费支出报销的核实并签字，对核实的科技经费支出的合法性、真实性、合理性承担连带责任。

（六）规范决算管理，结余经费统筹

为做好N高校科研项目财务验收工作，新规强化项目财务结题验收时间点，对于验收需要提交经费审计报告的，在项目审计期间应该冻结经费开支，属于审计报告结论上有明确列示的应付未付款，应在结题后1个月内完成报销和财务结账。对于合作的外拨资金，应该由对方单位提供加盖所在单位财务章的决算表方可汇入财务决算中，对于项目验收需要提交经费审计报告的，且外拨经费在30万元（含）以上的课题，合作单位还必须向学校提交外拨经费单独审计报告。

关于结余经费管理，N高校明确了结余经费的具体管理方式。通过验收后的科技经费，以科技创新专项基金项目形式由学校统筹管理，未通过验收、中止及撤销的科技计划项目，其剩余经费按上级有关部门规定处理，如上级有关部门无明确规定的，由学校收回统筹作为科技创新专项基金。

（七）实施常态检查，加强监察管理

N高校建立了科研计划项目经费合规合法使用常态化检查监督机制，建立了科技经费监管领导小组，负责全校科研项目经费开支使用监督搜检工作。由校长任组长，管理副校长为副组长，相关职能部门的责任人为成员。开展常态化自查与抽查，要求每年不少于两次的科研项目经费使用项目组自查、学院自查，并对真实性做出承诺；每年不少于两次的科研项目经费使用第三方机构随机性抽查。

（八）注重科研诚信，违者必查必究

严肃科研经费违规处理，N高校将科研经费违规违法使用纳入学术不端行为查处细则，与其科技绩效考核、科技项目及成果推荐申报、校科技创新专项基金申请、科技评先评优等实行一票否决。建立科研诚信档案，将严重失信和渎职行为者列入“黑名单”，并根据情节依法依规追究其学术不端、行政和刑事责任。

三、高校科研经费管理改革存在的不足

（一）外拨经费存在监管漏洞

在外拨经费的管理上，N高校在财务验收时仍以外单位提供的经费决算表作为课题结算要求進行财务验收，而对于经费使用外部主体发生的业务是否真实，是否存在账外账等情况无法判别，即使有真实的发票也难以管控得到，相对完善的审批制度仅仅只是管控好了经费外拨这一经费端口，并没有真正对经费使用的合理性、合规性和真实性起到监督和管控。

（二）科研服务手段和举措还较为欠缺

在“放管服”的改革背景下，要求提升科研服务。但N高校不够完善的信息化平台，让科研人员在课题申报、预算变更、经费使用等过程中还存在“跑断腿”的情况。为便于经费监管的监督员报批，从科研人员申报、科研管理部门审核、审计部门备案到财务部门根据审核情况表在账务系统的设置，都需要耗费大量的精力。由于人员流动性的原因，监督员时常存在需要更换的情况，但纯粹人力传递的纸质更换方式，处理时间可能会存在不及时，导致经费开支，无法及时得到签批，科研工作无法及时开展等问题。

同时，在科研经费报销方面，由于科研经费开支的科目较多，且横向经费和纵向经费的管理办法存在部分科目开支的审核规范不一致，对于无法确切判别这类经费的科研人员，容易混淆其中的规定，导致财务报销出现退单、重复性返工等问题，增加工作量。

最后，N高校缺乏全校联动的信息化平台，部门与部门之间缺乏交流互动，科研、财务、审计等科研经费管理部门没能实现信息资源的高效共享，由此也降低了部门之间的办事效率。

（三）监督员监督流于形式

N高校科研管理办法规定每个项目组需设立两名监督员。在实际执行过程中，虽然两名监督员确实得到了任命，但监督员多为项目组内部的成员甚至是项目组组长的学生弟子。这就形成了组内成员监督组内情况、组员监督组长、学生监督老师的形式，毋庸置疑，这种形式上的监督注定是无法取得预期效果的，更多的只是形式上的管理把控，容易造成虚假业务的发生。

（四）项目经费使用常态化自查、随机抽查制未真正建立

虽然N高校建立了项目经费使用常态化自查、随机抽查的制度，但在常规工作中该制度却没有得到真正的执行。虽然N高校管理办法给出了明确的检查要求，但由于涉及到利益弊害等因素，执行人员存在着多一事不如少一事的态度，自查、抽查成为了流于形式、走过场的行为，自查、抽查制也就没有得到真正的确立[1]。

（五）科研项目绩效考核缺乏参照标准

N高校虽然明确了绩效考核的主要内容为绩效目标完成情况及成效，但是在具体的考核过程中缺乏相关的执行标准和流程，单一的绩效考核发放表无法明晰绩效考核的整体情况，加之绩效考核组成员对科研内容存在不够专业的情况，绩效考核没有权威性和说服力，易导致考核仅仅只是形式上的中肯，完成目标与否以及科研工作人员在项目工作中的贡献大小无法分清，容易导致绩效分配不真实不公平等情况[2]。

（六）科研项目违规查处披露力度不大

在经费违规查处方面，N高校对科研人员的违纪行为并没有实行公开披露，这就造成了外部人员了解不到学校内部的经费违纪行为，甚至学校内部也有相当一部分群体不知道这类行为。不能公之于众的科研经费违纪行为是无法起到真正的警示效果的，不对外披露甚至是对违纪行为的一种保护。

四、完善N高校科研经费管理改革的建议

（一）建立审计评价标准体系，将常态化检查作为日常考核工作之一

高校科研经费来源渠道众多，不同的科研经费，会存在不同的经费管理要求，因此要求高校审计部门应该善于总结其中的异同，结合外审中经费经常发现的问题，协同高校科研管理部门、财务部门共同制定出合适的评价标准体系，便于日常科研经费的审查，减少常规错误的出现，并且应该将学习的常态化自查和随机抽查制度列入每一年的工作计划中，作为工作考核的事项之一，以避免工作人员多一事不如少一事的工作态度，真正对科研经费管理起到督查作用[3]。endprint

（二）设立科研预算专职指导人员，强化预算编制培训、引导

大多数科研人员由于是教学、科研双肩挑，工作多、任务重，对科研经费的管理办法很难有较全面的学习，容易导致在科研预算编制中出现问题。建议在科研管理部门设立专职人员负责科研经费预算编制的指导，专职人员必须了解各种科研项目的具体预算要求，且熟悉财务相关制度，要善于归纳总结经费预算中的细节，指引和为科研人员及财务助理做好预算的培训、引导和审核工作。

（三）加强监督员队伍管理

首先，培养自身利益与项目组利益相分离的监督员队伍。改变原有的流于形式的监督模式，从项目组外选取监督员，或者尝试制定两到三个项目组之间相互指派监督员的模式。同时，给予监督员足够权力，让监督员的监督过程不再受制于上下级的权力关系，让监督员能够敢于监督、勇于监督，从而真正起到监督作用，而不是制度体系下流于形式的“摆設”。另外，可定期组织监督员举行系统培训，增强监督管理水平。现存的监督员多为组内成员，大多没有接受过系统的监督培训，难免缺乏必要的理论指导。组织监督员进行培训，一方面是使监督员管理流程专业化，另一方面也能够使监督员队伍的组织更为规范有序。

（四）增强信息化建设，提升“服”的水平

首先，加强科研经费信息化建设，提供能够实现全校联动、信息共享的信息化服务平台。从科研项目的申报提交、预算审核、预算调整、监督员变更、经费使用、经费额度管控、经费结算等于一体的信息服务平台，建议系统对接科研和财务部门两个单位，将两个平台的系统联合为一个操作系统，既可以实现电子审核，也可以自动根据系统的变更对接财务系统，推进办公信息化，让科研人员把时间用在解决科研项目的刀刃上。

其次，也建议在已有的服务平台上，对平台进行定期的维护，对平台上的信息及时进行更新，将最新的科研管理规定和相关的财务制度要求在平台上进行宣传和通知。

（五）加强科研违纪案件公开披露力度

现存的对科研违纪案件的披露手段还不充足，披露力度也远达不到预期标准。加大科研违纪案件的公开披露力度，做到“有违纪必公示”，才能提升警示效果，强化科研经费监管。如果科研违纪案件的惩处不能起到足够的警示作用，那就无法完全避免以后类似行为的出现。只有对科研违纪行为加大惩处力度，才能确保科研经费的使用合情合理，从而营造良好的学术风气。

（六）强化政策宣传讲解

相关政策的出台是高校一切规章制定的基石，然而一方面政策概括性过强，解读起来具有一定难度，另一方面在不加宣传的情况下，也很难使政策普及到每一个相关者。强化科研相关政策的宣讲，是为相关者了解政策提供了一个平台，也可避免相关人员对政策的错误解读。N高校除了可以通过常规的政策宣讲、分发政策讲解知识手册等来增强科研人员对新政策的理解，也可以加大对网络信息宣传的推送，如利用微信公众号、制作小视频、举办科研经费管理知识竞答等方式，改变以往较为枯燥单一的政策宣传方式，以生动有趣的形式，做好政策方面的宣讲。

（七）加强科研经费绩效管理

在绩效管理方面，由于缺乏可参照的标准，绩效考核过程中有时会伴随考核人员个人的好恶，不能做到真正的公平公正。N高校可借鉴同行业间绩效考核的方法，结合学校实际，建立绩效考核标准并在后续实施过程中进行修正。同时加大绩效方面的投入力度，设立科研成果与绩效奖金之间明确的对应关系，以绩效奖金激励科研人员。财务部门也可选定固定人员为绩效考核小组，专职绩效考核工作。

结 语

在以“放管服”为核心的科研经费管理改革的新形势下，N高校只有真正重视“放”“管”“服”并将这三个方面具体落到实处，才有助于调动科研人员的积极性和创造性，为该校科研发展注入新的力量。

【参考文献】

[1] 刘俊贵.高校科研经费内部控制研究[J].财政监督，2014（17）：70-72.

[2] 孙学会.高校科研经费内部控制机制失灵问题研究[D].复旦大学硕士学位论文，2014.

[3] 马尚敏，李卫中.高校科研经费管理内部控制审计重点研究——基于COSO内部控制框架[J].中国内部审计，2015（11）：22-25.endprint