建立有中国特色的反恐预警机制

陈晨

摘 要：我国同世界上很多国家一样面临着恐怖袭击的危险，与其在危险之中打击恐怖主义，亦或在创作之后痛定思痛，不如建立有效的恐怖活动预警机制来防范危害的发生，并有效制约恐怖主义的发展，建立中国特色的反恐预警机制即为上上策。就我国在建立该机制方面的需求、问题及探索，文章进行了相关的阐述与分析。从预警的前提入手，情报的地位被提升上来，但更重要的是如何汇总与分析、利用情报，过滤出可操作的情报产品，实现开源信息——预警信息的转化；对反恐中的组织构建与国际合作，着力点应当放在协调效率有序上，不仅如此，文章还对构成预警机制中我国需要重视的方面给予了点睛。

关键词：恐怖主义犯罪 反恐 预警 机制

根据2016年最新的研究信息，近年来，我国推进境外清源，开展严打暴恐专项行动，强化社会面整体防控，基本掌握了反恐斗争主动权。同时，受国际恐怖主义进入新一轮活跃期影响，我国面临的恐怖风险上升。22017年的中央政法工作会议上，更加提出了要重点做好反对暴力恐怖风险预警、防控工作，切实提高维护国家安全和社会稳定工作的预见性、前瞻性。又一次将预防机制提到首要位置。面对这一新形势，我国必须建立立体化、社会化、信息化的反恐监测预警体系，有效防范恐怖活动带来的危险，从根本上扼制恐怖主义在我国的蔓延。

凡事预则立，不预则废。在国际范围看，现在比较猖獗的恐怖组织是ISIS集团（“伊斯兰国”），这一组织曾经在法国、美国等多个国家制造恐怖事件；在国内范围看，我国主要需要面对的是“东突”势力，为了分裂和控制新疆，他们一直伺机而动，针对平民进行多次恐怖袭击。本文从以下三个方面对反恐预警系统进行分析：

一、反恐预警系统的需求分析

在全球反恐这张大网里，每一个情报员都是这个大网的一个终端，而分析与处理系统是中枢机构，在反恐这个过程中，既需要有情报员，又需要有中枢系统，这就要求我们在浩如烟海的信息里定位对寻找恐怖分子起关键作用的产品。现在美国情报界的成员共有16家，除了中情局之外，其他15家机构分别隶属于国防部、国土安全部、能源部、司法部和国务院，隶属于军方（国防部）的情报机构更是有6家之多，其中更包括赫赫有名的国家安全局（NSA）。美国“9·11”事件之前，这些机构获得的情报呈碎片化形态，分析机构也是与其他机构平级，得出来的判断不够全面，因此贻误了预先警报、防止这场灾难的战机。这都提醒我们在新时期反恐战争中必须打早、打快，实现预警机制的提前介入。

（一） 情报的收集是反恐斗争的必备

为了提高情报利用的效率和分析的准确性，有必要对其进行共享，尤其要注意对开源情报的处理，美国中情局就设立了“公开来源中心 （OSC， Open Source Center）”专门负责搜集公开情报信息，并且对其进行分析加工。情报是预警做出的基础，缺少了情报，首先是无法对社会中出现的恐怖情况以及时的了解，同时也无法客观地进行分析研判，即使有恐怖活动的前期征兆等信息，也不能对这些作出一个明确的活动时间和行动模式的预警，所以，情报的收集是进行反恐预警的第一个前提要件。

（二）社会层面的动态监测是联动的前提

除了情报工作以外，社会面上的严密控制，也是在情报显示有袭击可能时，提早开展各部门联合行动的一个关键环节。这里，出于对恐怖活动各组成要素的考虑，基于恐怖分子在袭击发生之前要调动人力、物力、财力，公安机关、安全机关等国家部门要联合金融、海关等部门一起将相关信息监测起来，注意实时与移动相配合，既重视静态信息的收集，又不遗漏动态资源的不规则反应。同时，针对目前网络恐怖主义的泛滥，也要发挥网监部门的作用，对网络上的异常情况进行及时的跟进与监控。

（三）协调的部门设置是高效建制的条件

如前所述，情报是预警机制里不可缺少的，而情报又分为技术情报与人工情报。无论是技术情报还是人工情报，都需要专业的分析人员去消化其体现出来的信息，这些专业人员来自不同的组织部门，均隶属于不同的组织领导，如果没有一个协调、有序的预警机构体系，则无论什么樣的情报也难以发挥作用，这就要求有一个反恐组织体系，该体系必须分工明确、协作配合并统一隶属一个更高级别的组织，来为各部门收集的情报来进行进一步的研究和推演。

二、我国反恐预警体系存在的问题

（一）情报的处理工作受现有体制的严重制约

建立反恐预警机制的第一步就是要有准确可靠的情报，然后对情报进行大数据分析，我国现存的情报收集系统是联合国安、公安、金融、海关及武警等部门进行的，这些分部门直属上一级部门。那么，在数据收集方面，各分部门之间是平级的，因此会由于没有一个情报汇总部门，而使得整个信息的利用是不平衡、不充分甚至不全面的。这个中间，或曰协调部门的缺失，是目前世界各国反恐部门在设置上一个普遍存在的弊端。因为这个部门，既不能与其他部门平级，又不能仅仅是一个单纯的数据处理中心，还要有一定研判功能，所以，在设置上还没有很好的定位。美国在“9·11”事件后成立了国家情报总监，来代替之前的中央情报总监，对相关情报进行有组织的研究与判断。

从世界范围来看，当前许多国家都针对反恐情报建立了自己专门的部门体系，以应对未来可能发生的各种恐怖事件，从而维护本国的安全与利益。虽然在“9·11”事件后，与全球其他国家一样，我国也建立了反恐指挥体系，但与其他国家相比，我国的反恐预警体系并未真正实现全方位、立体化。在组织构造上，该体系由国家反恐怖工作协调小组统一领导，由包括外交部、公安部、国家安全部、武警等部门组成。但在反恐职责上，各部门分工不够清晰，机构之间的合作机制缺乏多元的沟通渠道，主次不清，没有凸显情报及预警的重要作用。这一组织体制难以适应当前日益迫切的反恐需要，且我国在恐怖事件的预警与侦测方面仍然沿用传统的情报工作手段，因此难以应对迅猛发展的恐怖活动的威胁。endprint

（二） 大数据的应用范围还没有深入涉及

反恐情报的质量直接影响反恐行动的精准性，反恐信息的分析加工也决定了各种打击措施的有效性。但是从目前的情况来看，由于我国的反恐数据分散在公安、武警等各个部门，即使是对同一事件的信息收集也會存在差别，因此没有建立统一的、相关的数据库。其主要原因在于部门之间的协调力度不强，所用技术存在差异，这些因素将会直接影响反恐的效率。

在情报分析方面，专业的情报人员较少，技术层面的情报人员更少，特别是极其缺乏开源情报的监测与预警。在各国都呼吁建立民间智库的呼声中，因此才有了打击毒品犯罪的“朝阳群众”，群防群治，当然包括反恐的“西城大妈”等民间力量。在西城区，群防群治力量超七成是社区大妈，仅2015年，北京“西城大妈”就发现72条涉恐信息。但对这些情报来源，有时很难分辨真假。据报道，2015年12月26日，福州市公安局110报警服务台接群众报称：福州火车站南广场很多树的地方，有人放置炸弹。接报后，指挥中心立即启动应急处置预案，指令反恐支队等部门开展长达3个多小时的紧张排查，结果未发现可疑涉爆物品。这突出反映了接警人员缺乏对信息的分析处理机制，可想而知，如果是大量出现这样的情况，没有一定的信息确认机制的前提下，公安部门将浪费大量的人力、物力，疲于应对。

（三）缺少日常监测专门人员引发反恐漏洞

随着社会的发展，人员在各地的交流速度与人们之间的沟通方式都呈几何倍的增长，强大的互联网其双刃剑的面目也使得反恐工作的难度加大。人们的交流方式，从以前的电话、信件，到现在的手机、微信、微博、电子邮件，网络上更有众多的聊天室、论坛出现，特别是在恐怖分子转变了存在形式后，网络恐怖主义以其对互联网的攻击、利用互联网散布恐怖信息以及通过网络进行恐怖活动的联络和组织。对此，美国成立“跨部门反网络暴力激进化工作组”，法国成立反恐网络部门，英国组建“反恐互联网举证部门”和“脸谱部队”，德国设立“网络巡警”，并成立“安全领域信息中央办公室”负责开发打击网络恐怖主义行动的技术方案和战略，其中部门工具用于暗网调查。欧洲刑警组织创办“互联网举报部”，在社交网站上确定、标注及删除恐怖及极端内容。而我国没有相应的部门，其职能还保留在网监部门，没有与反恐相结合，在世界范围内还没有对恐怖主义进行统一界定的状况下，网监部门怎么能独立地完成网络反恐的任务呢？

反恐过程中，对恐怖组织的日常监测显得尤为重要，通过监测可以发现一些可疑的信息，即时地传送给有关部门，提早做好预警与防范准备，预防与打击各种恐怖活动。反恐不仅需要信息，而且需要高质量的有用信息提供给相关的部门，才能真正做出科学决策。情报监测的断档将会导致预测的不准确，当这些情报发布后也会引起社会民众的恐慌，从而影响人们的正常生活。

三、 构建中国特色反恐情报预警体系的探索

在组织机构方面，为加强国际合作，成立了上海合作组织，自成立以来，在反恐领域的边界互信和多边磋商逐步进入了实质性的合作阶段，从交换情报信息、开展司法合作到联合反恐演习，不仅密切了成员国在反恐上的合作关系，而且扩大了国际影响力，逐渐成为拥有较高威望的区域机制。它先后确立了元首理事会、政府首脑理事会、各部长会晤机制、协调员理事会等，建立了两个常设机构：秘书处和地区反恐机构（乌兹别克斯坦首都塔什干），并缔结了包括《上海合作组织宪章》、《上海公约》在内的条约，为联合打击恐怖主义奠定了法律基础。

在法律法规与国际互接方面，国际社会在首次制定《防恐公约》以后， 先后在一系列国际公约中增设相应的反恐怖主义罪行内容， 诸如1970年在荷兰海牙签署的《关于制止非法劫持航空器的公约》、1973年在美国纽约订立的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1979年在美国纽约订立的《反对劫持人质国际公约》等等。在中国的倡导下，第68届联合国大会第四次评审并通过的《联合国全球反恐战略》首次写入打击网络恐怖主义的内容。中国2015年推动上合组织在厦门举行首次网络反恐演习，在“全球反恐论坛”框架下成功在北京举办两次打击网络恐怖主义国际研讨会，为防范和打击网络恐怖主义提供有效平台，促使国际合作的形成。

而中国的反恐法律体系也在逐步形成中。它包括《宪法》、《反恐怖主义法》以及其他与反恐有关的法律。2016年1月1日起施行的《反恐怖主义法》是我国反恐活动的直接法律依据。该法明确，国家反对一切形式的恐怖主义，依法取缔恐怖活动组织，对任何组织、策划、准备实施、实施恐怖活动，宣扬恐怖主义，煽动实施恐怖活动，组织、领导、参加恐怖活动组织，为恐怖活动提供帮助的，依法追究法律责任。国家不向任何恐怖活动组织和人员作出妥协，不向任何恐怖活动人员提供庇护或者给予难民地位。

四、结论

恐怖主义在当今世界愈演愈烈，各种控制与打击手段层出不穷，而反恐的第一步，反恐预警机制在我国才刚刚起步，构建预警机制还存在不少需要完善的地方，尤其是反恐法律法规的制定，需要借鉴国际相关做法的地方不多，这就需要我们在打击恐怖主义的实践中不断总结经验，汲取教训，升华为法条，来指导未来的反恐活动。

注释：

[1]参见孟建柱：《2016年中央政法工作会议上的讲话》，http：//www.chinanews.com/gn/2016/01-23/7729502.shtml，访问日期：2017年9月16日。endprint