《产品质量法》在化妆品稽查办案中的法律适用

文 / 高雷

当前，《化妆品监督管理条例》尚未正式施行，食品药品监管部门在处理化妆品违法行为时，适用的法规主要有《化妆品卫生监督条例》（以下简称《条例》）、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）及《产品质量法》。那么在《化妆品监督管理条例》正式施行之前，如何选择现有的化妆品法规依据开展稽查办案呢？笔者就此话题做浅显探讨，供监管部门借鉴与参考。

现行法律法规如何选择

由于《条例》颁布时间较早，许多条款已与实际状况不相符，不适应当前化妆品行业的发展情形，对一些违法违规事件无法给予相应的行政处罚，给食品药品监管部门开展化妆品稽查办案带来一定的困难。

在保健食品、化妆品监管实践中，《特别规定》是目前查处产品违法行为比较直接有效的行政法规，可以适当运用。但由于《特别规定》的处罚裁量基准过高，针对化妆品违法行为的行政处罚难度较大，从而给稽查工作带来一定的局限，不利于《行政处罚法》中处罚与教育相结合的原则，不容易产生行政执法的社会效应。

《产品质量法》明确规定，在我国境内从事产品生产、销售活动必须遵守该法。虽然《产品质量法》也存在未设置罚款数额最低限，未完善以“货值金额”为处罚基数确定罚款数额的成倍递进模式，导致违法利润高于违法成本的弊端，但《产品质量法》中对处罚条款的表述，一定程度上规避了因法规滞后和处罚裁量基准过高而导致的实际困难。例如，《产品质量法》第四十九条规定：“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

食品药品监管部门是否可以依据《产品质量法》开展化妆品稽查工作？笔者认为，食品药品监管部门在严格贯彻执行《条例》和《特别规定》的同时，在处理化妆品违法行为时，如果对于使用的处罚条款存在争议，可以充分运用《产品质量法》的相关规定。

《产品质量法》适用化妆品稽查

首先，《产品质量法》规定：“本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。”《条例》第二条定义的化妆品，是指以涂擦、喷洒或者其他类似的方法，散布于人体表面任何部位（皮肤、毛发、指甲、口唇等），以达到清洁、消除不良气味、护肤、美容和修饰目的的日用化学工业产品。同时，《产品质量法》明确规定，只有建设工程及军工产品质量监督管理不适用该法规定。化妆品属于日用化学工业产品范畴，不在上述两者的范围之列。依据上述定义，化妆品应当属于《产品质量法》所规定的产品范畴。按照法律高于行政法规的原则，《条例》中对化妆品的安全规定不会超越《产品质量法》对产品安全的一般性规定，即《产品质量法》囊括或涵盖了《条例》中对化妆品的特别规定。这是可以依据《产品质量法》开展化妆品稽查工作的原因之一。

其次，《产品质量法》第十三条第二款规定，“禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全标准和要求的工业产品。具体管理办法由国务院规定。”化妆品是关系到人体健康的日用化学工业产品，与公众生活联系紧密，而《条例》作为国务院发布的行政法规，对于不符合保障人体健康标准和要求的化妆品进行了明确具体的规定。《条例》规定：“生产特殊用途的化妆品，必须经国务院卫生行政部门批准，取得批准文号后方可生产；化妆品标签、小包装或者说明书上不得注有适应症，不得宣传疗效，不得使用医疗术语。”因此，《产品质量法》第十三条第二款中“具体管理办法由国务院规定”的法律条款表述，实际上就是法律涵盖适用范围最大化的兜底条款。

第三，比较法律效力级别，《产品质量法》应是行政法规《条例》的上位法之一。在化妆品执法中，应优先适用《条例》，在《条例》没有相应规定时，可以适用《产品质量法》。《产品质量法》对产品质量安全的法定条款要求，是对一般产品质量安全的基本要求，属于原则规定；而《条例》是对化妆品作为特殊产品质量安全的特别要求。化妆品质量安全必须符合《条例》规定的特殊质量要求，也要符合《产品质量法》对一般产品质量的基本和原则要求。

食药监管部门可适当运用

《产品质量法》第八条规定，“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作，县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作”，但其第三款明确规定，“法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律规定执行。”笔者认为，《产品质量法》第十三条第二款的规定已授权国务院制定涉及人体健康和人身财产安全的产品具体管理办法。

《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”而行政处罚是依法实施质量监督、打击和制裁制售假冒伪劣产品违法行为以及违法者的重要举措。

《产品质量法》第七十条规定，“该法一些具体条款规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定，但法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”“法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定”的法律条款表述，实际上也是法律涵盖适用范围最大化的兜底条款，故化妆品的生产者、经营者违反《产品质量法》规定的，应由食品药品监管部门依据《产品质量法》的条款，行使化妆品产品质量监督、对违法行为实施行政处罚。