湖北建设内陆开放高地重点问题研究

“湖北建设内陆开放高地重点问题研究”课题组

（湖北经济学院湖北经济体制改革研究中心，武汉 430205）

湖北建设内陆开放高地重点问题研究

“湖北建设内陆开放高地重点问题研究”课题组

（湖北经济学院湖北经济体制改革研究中心，武汉 430205）

本文从投资、要素流动、商品流动、物流、贸易和制度环境的便利化6个方面构建开放指标体系，系统评估中部6省开放指数，在与其他中部5省进行对比的基础上，分析湖北在建设内陆开放高地方面存在的体制机制障碍，系统地论证湖北促进内陆开放高地建设应重点推进的改革项目。

湖北；开放高地；制度环境；体制机制

在国家顶层制度相同的背景下，地区开放势态的差异在根本上取决于当地开放型体制机制改革与建设。自贸区是改革开放的先行区和体制机制改革创新的试验田，是区域资源整合的大平台，是新时期中国推进开放、倒逼改革的重要载体。上海、广东、天津和福建自贸区成立后的所取得的协同发展成就对区域“开放红利”做了生动诠释。近年来，中部6省均不约而同地提出建设内陆开放高地目标，而地处西部的重庆则早在2011年就宣称内陆开放高地基本成型，内陆开放高地的省际竞争日趋激烈。作为中部经济大省，湖北地处“一带一路”和长江经济带两大国家战略中部枢纽，具备空港基地、综合保税区、众多航线和领馆等开放要素，开放基础条件好，但开放理念和思维、开放范围和力度、开放速度和深度、开放水平和格局等都有待提升，集中表现为湖北进出口、利用外资和对外直接投资的规模均位居中部前列而非首位，开放基础优势没有得到充分释放。要将湖北建设成为内陆开放高地，关键是要着力破解制约开放的体制机制，构建便利开放的新型体制机制，整合大通道、大平台、大信息，实现互动互通。

一、内陆开放高地的构成要素和指标体系

（一）内陆开放高地的界定

开放有两层含义：一是主动扩大对外（内）经济、贸易、技术交流与合作，参与或推动区域经济一体化；二是放开或取消各种不合理规制，消除各种形式的地方保护，以良好的营商环境促进要素、商品和服务无障碍跨区域自由流动。以开放来优化资源配置的逻辑是：开放引致市场规模扩大，市场规模扩大则能容纳更精细的专业化分工，而专业化分工则是劳动生产率提高的源泉。

高地与洼地相对应，经济意义上的高地是指与其他地区相比较，某一地区在地理区位、市场环境、制度环境、政策环境等方面具有优势，从而使该地区成为要素集聚之地、竞争力辐射之地和发展模式示范之地。

开放高地则是指在地区竞争中，某一地区在开放广度、速度、深度、力度等方面均走在竞争对手前列，从而在引资、贸易、货物吞吐量等开放型经济指标方面也领先对手，并对周边地区的开放型经济建设具有示范和引领效应。相应地，内陆开放高地是指开放经济发展程度较高，综合竞争力处于领先水平的内陆地区。

内陆地区是指既不靠海也不沿边的地区。包括湖北在内，全国内陆省份共有14个①。内陆省份没有出海口，开放型经济建设面临天然地理劣势。与其他内陆省份相比，湖北九省通衢，相对地理优势明显，但湖北并没有将之转换为开放优势。理论研究表明，从长期来看，地理环境并非开放型经济发展的决定因素，市场环境、制度环境等因素更为重要。因此，内陆开放高地建设的要点在于如何营造有利于开放型经济建设的新体制、新机制，如何塑造法治化、国际化、便利化的营商环境。

（二）内陆开放高地的构成要素

借鉴美国遗产基金会（The Heritage Foundation）对经济自由度指数的测算，以及世界银行跨国投资小组（Investing Across Borders）对全世界外商直接投资活动各种政府规制的量化②，本文将内陆开放高地的构成要素界定为一个地区支持其经济开放的体制机制和制度环境③，该体制机制和制度环境影响地区商务成本，并主要由地方政府行为所决定。具体来说，内陆开放高地的构成要素包括以下6个方面：

1.投资便利化

推进投资便利化需要放宽投资领域、简化投资审批、加强事中事后监管等，以吸引外部资金进入本地市场。影响投资便利化的主要因素是商事登记制度、境内投资审批制度、境外投资审批制度等。

2.要素流动便利化

要素市场主要包括劳动力市场和资本市场。劳动力市场开放能解决企业面临的用工难问题，影响劳动力便利流动的主要因素是供给面的户籍制度和需求面的劳动力就业地公共服务水平。资本市场开放能缓解融资难、融资贵问题，影响资本便利流动的主要因素是金融市场准入门槛、金融服务市场化水平等。此外，要素还包括工业用电、用水、用天然气等生产要素，影响生产要素市场开放的主要因素是竞争性价格形成机制。

3.商品流通便利化

制约商品便利化流通的主要因素有两个：一是市场分割，如地方政府对本地商品和服务的倾向性采购，破坏统一市场建设进程；二是市场垄断和行政垄断，阻碍竞争有序的市场体系建设。

4.物流便利化

物流成本是制造业、电商营业成本的重要组成部分。物流成本高低直接影响企业选址。物流成本主要由基础设施密度和收费水平决定。影响物流成本的因素包括基础设施规划和建设、高速公路收费和罚款标准及其自由裁量权行使等。

5.贸易便利化

与沿海沿边地区相比较，内陆地区开展国际贸易在地理区位上的劣势要求其通过构造物流大通道、口岸大平台以弥补物流成本劣势，因而对贸易便利化提出了更高的要求。制约内陆地区贸易便利化的主要因素是口岸管理部门林立、通关环节众多、执法平台封闭运作等因素。

6.制度环境便利化

新型的市场—政府观要求政府是一个法治、创新、廉洁和服务型政府。而十八届三中全会提出的“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用”，则要求政府能够为市场中的企业提供可预期的、有效的、廉价的公共服务。这就需要转变政府职能、规范政府权力运作、明确政府的职责，以营造透明高效的政务环境和公平正义的法治环境。政务环境主要以行政机关公正执法、减少对企业不必要的政府干预、政府廉洁度、非税负担等来指标度量，法治环境主要以司法公正和效率、经营者合法权益的保障来度量。

上述内陆开放高地的6个构成要素中，前5个是体制机制因素，最后一个是制度因素。

（三）内陆开放高地的测度指标体系及应用

根据前述内陆开放高地的构成要素，按照综合性（综合考虑市场经济体制下影响市场开放、企业运营的主要体制机制和制度环境）、层次性（一级指标和二级指标）和可行性（基础数据可获得）原则，构造如表1所示的内陆开放高地测度指标体系。

根据表1搜集各指标最近年份可得数据，采用主成分分析法，计算得到各省内陆开放高地指标体系综合得分，即内陆开放高地指数，结果见表2。从表2可以看出，湖北内陆开放高地指数仅位居中部地区第4位，不仅落后于毗邻长三角的安徽省，甚至落后于江西、山西省，湖北建设内陆开放高地可谓任重道远。

表1 内陆开放高地测度指标体系

表2 中部六省内陆开放高地指数

二、湖北建设内陆开放高地存在的主要问题

基于湖北建设内陆开放高地的主要竞争对手来自于周边地区，本部分对内陆开放高地构成指标的分析将以中部六省来展开，侧重于湖北与其他五省即山西、安徽、江西、河南、湖南的比较。

（一）投资便利化

2013年以来，湖北在全面放开公司注册资本登记条件、推行“三证合一”、“先照后证”、清理减少工商登记前置审批事项等商事制度改革，在取消和调整行政审批事项、精简前置条件、清理规范投资审批中介服务、在线审批监管平台建设等境内投资审批制度改革，在由审批改为备案等境外投资改革方面已取得显著进展，在公司自主公示股东出资信息、企业自主申报公示年度报告、开通市场主体信用信息公示系统等一些领域的改革甚至走在全国前列。这些改革对激发市场活力，扩大市场主体规模发挥了较大的作用，但与健全的投资便利化环境相比，还存在一些不足：

1.事中事后监管机制尚不健全

湖北商事登记制度改革在对市场主体“宽进”的同时，还要加强对市场主体的事中事后监管即“严管”。“严管”的关键是要做到信息公开、信息共享、信用约束、信用监管。目前，湖北已初步建立了信用公示系统，部分地市也对企业信息进行了抽查，宜昌市高新区开展了综合执法试点，但湖北尚未建立健全事中事后监管机制，企业信息公开程度较低，部门间信息共享程度低。

2.企业退出机制改革相对滞后

国家工商总局正在积极推进企业简易注销制度试点，部分省市已经或正在申请试点。降低企业退出门槛，有利于降低创业成本，激发市场主体创业积极性。湖北目前尚未开展企业简易注销制度改革试点，在改革进度上相对滞后。

3.投资审批职责界定尚不清晰

目前湖北已成为全国行政审批事项最少的省份之一，并在武汉东湖新技术开发区、襄阳高新区、宜昌高新区、神农架林区、洪湖市等5个区域率先开展负面清单管理模式试点，但投资审批法律冲突，投资审批相互交叉、互为前置等现象还普遍存在。如何理顺横向和纵向投资审批权配置是今后湖北投资审批制度改革中亟需解决的问题。襄阳市在市级层面建立行政审批局是理顺横向审批配置权的有益尝试，但在省级层面如何加强部门合作，避免各个部门负面清单“各自为政”造成投资审批不必要的交叉或重复，需要开展相应的探索和尝试。在纵向审批权配置方面，省级审批权下放并没有充分考虑湖北地方差异。

4.投资审批中介服务市场化程度较低

在投资审批中介服务方面，湖北对中介服务机构进行了初步的清理和规范，但目前相关的政策还停留在文件层面，湖北中介服务市场化程度仍然较低，中介服务机构与审批机构仍未做到完全脱钩。

5.促进境外省外投资体制机制尚不健全

中共中央国务院《关于构建开放型经济新体制的若干意见》提出要建立促进走出去战略的新体制，国务院也在积极推进简化境外投资审批改革，湖北也出台了简化境外投资审批的相关政策，但目前尚未建立促进境外省外投资的体制机制。

（二）要素流动便利化

1.劳动力流动性有待提高

劳动力流动性是反映劳动力市场发育程度的重要指标，可以城镇单位新增就业中农村劳动力比重来反映。根据《中国市场化指数》[1]，湖北劳动力流动性显著低于河南、山西、江西等省。同时，从存量指标来看，截至2014年，湖北省累计转移农村劳动力1169.38万人，占农村实际就业人员比重51.8%，低于湖南（52.7%）、河南（60.6%）。

2.劳动力成本高企

2013年各省最低工资标准调整后，湖北超越山西省成为中部地区最低工资标准最高的省份。同时，湖北的劳动力成本在中部地区也最高，2010年至今，湖北城镇单位就业人员工资累计涨幅170.6%，高于同期全国平均增长水平（155.1%）。

3.工业电价显著高于周边地区

目前湖北工业用电单价为0.904元/千瓦时，比中部其他地区都高。虽然湖北电价在中部地区乃至全国均处于高位，但在2015年4月全国电价下调中，湖北电价下调幅度仍然低于中部其他省份。此外，从2015年10月1日起，湖北取消征收城市公用事业附加费，工业用电价格下调1.3分/千瓦时，但调价后湖北工业用电价格仍然高于中部以及东部沿海大部分省市。

（三）商品流通便利化

商品流通便利化主要受两个因素影响：一是市场化的价格形成机制，二是地方政府是否对本地商品市场实施倾向性保护。根据《中国市场化指数》[1]，湖北商品市场发育程度高于全国平均水平，但略低于中部地区平均水平。制约湖北商品流通便利化的体制机制主要是：

1.市场决定价格机制有待改进

根据《中国市场化指数》[1]，近年来，湖北省价格由市场决定程度一直位居全国中游水平，它反映出湖北价格形成机制市场化改革停滞不前。价格不能有效发挥信号引导作用，无疑会降低资源配置效率。价格由市场决定程度低，表征为政府对企业的微观行为干预较多，政府职能越位、错位，市场配置资源的决定性作用尚未完全体现。究其根源，还是在于政府的不当权力行使没有受到有效约束，政府的应然服务职能没有恰当体现。

2.商品市场地方保护较少，但仍存在较大改进空间

根据《中国市场化指数》[1]，湖北省内各级政府对商品市场地方保护程度较轻，2005—2009年来该指标得分一直位居全国前列。根据《中国分省企业经营环境指数2013》[2]，2010年全国各省对市场不必要的干预均有大幅好转，其中湖北改善更为明显，该指标排名从2008年的第18位上升到第7位。但值得注意的是，该指标在2012年又滑落到第12位。

（四）物流便利化

湖北在区位上承东启西、接南纳北、通江达海，具有得天独厚的地理优势。近年来，在中央支持下，通过不断加大基础设施投入建设力度，湖北的交通枢纽地位更加凸显：拥有“汉新欧”国际货运班列、长江黄金水道、天河机场国际航线等三大国际贸易大通道；京九、京广、武广、焦枝、枝柳等铁路线纵贯南北，武大、汉宜、汉丹、襄渝等铁路线横穿东西；京珠、沪蓉、宜黄、黄黄、武十等高速公路纵横交错，连接省内主要大中城市。北京至广州中同轴电缆、南京至重庆光纤电缆在武汉交汇，形成了辐射全国的现代通信网络。尽管湖北充分利用地理优势使基础设施条件突飞猛进，但与开放型经济发展所需的物流便利化条件相比，还存在一些不足：

1.基础设施密度不高

根据《中国统计年鉴（2014）》提供的数据计算，与中部其他省份相比，湖北各项基础设施指标相对落后：湖北公路密度为1.22公里/平方公里，低于河南（1.5公里/平方公里），其中高速公路密度仅为0.023公里/平方公里，在中部六省中位居末位；湖北铁路营业密度为0.21公里/平方公里，不仅低于河南（0.29公里/平方公里），甚至低于安徽和山西，这与湖北九省通衢的地理优势极不匹配；湖北光缆线路密度为3.55公里/平方公里，远低于安徽（5.09公里/平方公里）和河南（5.02公里/平方公里）。

2.基础设施与产业协同布局不足

基础设施与出口产业布局缺乏有效衔接，区位与基础设施优势难以转化为产业发展优势。湖北出口加工业主要集中在武汉经济技术开发区和东湖综合保税区，与航空港、铁路编组站、长江港口分离。“区港联动”使得货物进出口仍然需要港、区两次验关，未能有效降低货物的出境成本。

（五）贸易便利化

为推进贸易便利化，近年来湖北先后启动了长江经济带区域通关一体化改革、通关作业无纸化改革、税费电子支付业务改革、简化无纸通关随附单证制度改革、加工贸易单式核销制度改革、关检合作“三个一”制度（一次申报、一次检验、一次放行）等改革，进出口平均通关时间比以往大幅减少，通关便利程度大幅提高。但湖北推进贸易便利化改革仍有很大空间，这可以从以下两方面看出：

1.湖北进出口海关平均通关时间仍高于全国平均水平

2014年前3季度，全国进口海关通关时间为26.3小时，出口海关通关时间为2.6小时。全国无纸化报关单进口海关通关时间为17小时，出口海关通关时间为1.9小时④。2015年1月至8月，湖北实际进出口海关通关时间则分别为37.78小时和3.93小时。

2.与中部其他省份相比，湖北的通关便利化程度并没有呈现出显著优势

2014年9月22日长三角5个海关（上海、南京、杭州、宁波、合肥）通关一体化改革后，合肥海关一体化通关时间比改革前节约12～24小时，口岸放行过程手续费用较改革前节约近50%，物流费用相应节约25%～30%。2014年郑州海关复制了上海自贸区14项制度中的9项后，企业通关效率得到了有效提高。据测算，仅已落实的这9项制度，可使每票货物节约通关时间3小时左右。随着2014年长江经济带区域通关一体化改革的启动，长江沿线12个直属海关开始实施“信息互换、监管互认、执法互助”。南昌海关在加入长江经济带区域通关一体化后，通关时间平均缩短至半天。长沙海关加入长江经济带区域通关一体化后，湖南省企业通关时间节省一半，成本节省20%以上。

（六）制度环境便利化

制度环境是综合性指标，它全面反映政府提供的公共服务的质量，直接影响前述五个方面体制机制变革的成败，并构成营商环境的核心组成部分。近年来，湖北进一步简政放权，不断深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，推进权力清单、责任清单、监管清单公示制度建设，服务型政府、法治政府建设进程明显加快。但无论是与国内东部发达地区相比，还是与中部安徽省相比，湖北的政务环境、法治环境需要改善的领域颇多且时不我待。

1.政务环境改善迫在眉睫

制度环境包括政务环境和法治环境。透明高效的政务环境能给企业带来稳定的营商预期，便利企业开展投资、贸易、融资等经营活动。反之，政府行为缺乏透明度，政府提供公共服务效率低下，政府对企业的投资、定价等微观行为不适当干预，政府部门工作人员吃卡拿要盛行等扭曲政府与市场“保持距离型”关系的行为，将会使外来投资望而却步、激励企业去构建寻租型的政商关系，并最终恶化本地营商环境。

根据《中国分省企业经营环境指数2013》[2]，在中部六省中，湖北政务环境位居第二，其中，“政府行为的公开、公正、公平”位居第三，“减少不必要的政府干预”位居第三，“政府廉洁”位居第二，“企业交纳国家规定以外的收费、集资、摊派占销售额的比例”位居最末。尽管湖北的政务环境在中部地区略为靠前，但与中部地区位居首位的安徽省相比，湖北已经掉队。还要指出的是，安徽省政务环境的构成指标大多均位居全国前十，湖北与之相比较，劣势极为明显。在便利开放的政务环境建设中，湖北必须知耻后勇、奋起直追，在转变政府职能上下功夫，否则不进则退，且将退无可退。

2.法治环境建设刻不容缓

法治环境以公检法机关的执法效率和执法公正性、对生产者合法权益的保护来度量。执法效率影响企业涉诉权益的及时保护，执法公正性影响企业在本地投资、外地企业与本地企业交易的意愿以及对本地司法的信心，对生产者合法权益的保障也影响投资意愿。

根据《中国分省企业经营环境指数2013》[2]，在中部六省中，湖北“法治环境”综合得分位居第三，其中，“司法公正与效率”位居第二，“经营者合法权益的保障”位居第四，反映出湖北的法治建设较为滞后。在司法制度改革大背景下，湖北需要采取切实有效的措施来推动法治湖北建设。

三、湖北建设内陆开放高地的政策建议

（一）以“供给侧改革”为导向，引领投资便利化改革

习近平总书记在2015年11月10日的中央财经领导小组会议上首次提出了“供给侧改革”，指出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。推动“供给侧改革”，关键是要优化投资结构，增加有效投资。而促进投资对内对外开放，强化投资决策中的市场导向作用，是优化投资结构、增加有效投资的重要抓手。湖北应以建设内陆开放高地为契机，积极破解不利于优化投资结构，不利于增加有效投资的体制性制约，助推“供给侧改革”，优化湖北供给结构，提高湖北供给体系质量和效率。我们建议从以下几个方面推进体制机制改革：

1.将“新型GDP”和“营商环境”纳入“四个全面”考评体系，增强投资开放改革动力

湖北在全国第一个建立“四个全面”考评体系，将全面深化改革纳入考评体系。建议将“新型GDP”作为结果指标纳入全面深化改革指标体系，并以此作为“指挥棒”推进投资对内对外开放改革。虽然中央层面在逐步淡化“唯GDP论”的政绩考核模式，强调民生导向，但湖北作为一个内陆省份，经济相对不发达，“做大蛋糕”仍是当前和今后一段时间面临的主要任务，因此不宜过分淡化GDP考核指标。建议对以往的GDP考核指标进行修正，构建“新型GDP”指标。这里的“新型GDP”不是绿色GDP、生态GDP或GEP，而是GDP总量和高端产业（包括现代服务业、绿色产业等）产值占GDP比重两个指标的合成。环保问题实际上是产业结构问题，一个以高科技、高附加值的高端制造业和现代服务业为主导产业的地方，其环境也必将大为改善。因此，与其新建一套绿色GDP、生态GDP或GEP指标体系，还不如依托现有统计数据对传统GDP考核指标进行修正，这样既可以降低考核成本和考核难度，也可以引导政府推进投资审批改革，降低市场准入标准，推动投资结构优化，从而优化供给结构，促进经济可持续发展。

此外，还建议将“营商环境”作为过程指标纳入全面深化改革指标体系，营商环境指标可以参照表1的指标体系构建，营商环境指标可使地方政府推动投资环境的改善，促进湖北GPD高质量增长。

将以上两个指标纳入“四个全面”考评体系，既是对“四个全面”考评体系的细化和完善，也是推动湖北建设内陆开放高地的重大体制机制创新。

2.进一步推动“负面清单”和“监管清单”改革，增强投资开放改革穿透力

加快“负面清单”改革，理顺横向和纵向投资审批权。破解投资开放改革体制困境，增强改革穿透力，确保政策落地，是持续释放改革红利的关键。在“负面清单”方面，国务院《关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号）决定从2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地区试行市场准入负面清单制度，积累经验、逐步完善，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。湖北应以武汉自贸区申报为契机，积极申请试点，结合本地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生产协作关系、物流营销网络、生态环境影响等因素，构建市场准入负面清单，同时从横向和纵向两个方面理顺投资审批权配置，破解体制机制障碍。一是以“负面清单”改革为抓手，横向理顺投资审批权。首先，清理湖北投资审批中相互冲突的法律法规，对投资开放改革中取得的制度性成果要尽快立法；其次，在省级层面清理规范与投资审批相关的部门规章，强化省直部门之间“负面清单”的协调性，避免投资审批相互交叉、互为前置；第三，在地市层面，可以在全省推广襄阳市行政审批局的经验，实现一枚印章管审批。二是以“负面清单”改革为契机，纵向理顺投资审批权。首先，提出省级统一的市场准入负面清单；其次，允许地市和县市两级政府根据本地区的实际情况确定市场准入负面清单；第三，建立市场准入负面清单动态调整机制，省级部门应根据湖北产业结构调整及时调整负面清单，同时建立地市和县市负面清单动态调整报备制度。

加快“监管清单”改革，厘清横向和纵向市场监管责任。构建和完善市场主体事中事后监管机制，应以“监管清单”改革为抓手，重点厘清横向和纵向市场监管责任。从纵向来看，省级层面应以构建企业信用平台为抓手，强化事中事后监管的信息公开、信息共享、政策协同，地市层面应加强业务指导和提供技术支持，县市则以构建综合执法平台为抓手，对市场监管进行统筹。

3.全面放开中介服务市场，破除投资审批中介服务垄断，增强投资开放改革助力

规范市场中介组织是加快转变政府职能、创新行政管理方式的必然要求，培育市场中介体系是建设统一开放、竞争有序的市场体系的重要内容，也是为投资开放改革清障助力的重要手段。我们认为，中介服务改革应从四个方面推开。一是按照政企分开、管办分离的原则，加快推进市场中介机构与行政主管部门实行机构分设、人员分开、职能分离、财务分账、办公场所分开，限期解决“双重法人”登记问题。完善中介机构行政主管部门的经费保障机制。二是大力支持和引导企业、社会加快发展服务型社会中介组织，对于合法经营的市场中介组织进一步“松绑”，维护其市场主体地位。畅通投诉渠道，接受群众举报，建立健全市场中介领域违法违规行为投诉受理机制。三是破除行政和市场壁垒，加快提升服务供给能力和水平，形成开放、有序、高效的中介服务市场体系。逐步减少中介服务的单一来源采购比重。四是加强行业监督管理。包括强化行业主管部门的职能监督、对国家工作人员涉及市场中介领域腐败案件和中介机构违法违规行为的法纪监督以及社会监督等，同时建立中介机构信用信息搜集和失信惩戒机制，建成全省统一的中介机构信用信息平台。

4.加快推进PPP投融资改革，助推民营经济发展，释放投资开放改革活力

在PPP投融资改革方面，湖北已初步实现了与中央政策对接，但在政策落地和项目实施上还严重滞后于其他省份。地市和县市政府推进PPP投融资改革的积极性不高，究其原因主要有四个方面：一是等不及，很多项目在时间安排上来不及运用PPP；二是不愿意，推行PPP，引入社会资本会挤压政府权力空间；三是舍不得，对能带来收益的项目，政府舍不得引入社会资本；四是差钱，湖北民营资本发展不足。

加快推进PPP投融资改革，亟需破解体制机制障碍，形成倒逼机制。我们建议从以下六个方面突破。一是尽快成立PPP中心。在湖北省财政厅设立PPP管理中心，在省发改委成立PPP项目评审中心，在省级和市、州、县政府相关管理部门设立PPP项目评估中心。二是实行“以奖代补”。鼓励各市、州、县人民政府和省有关部门积极开展PPP试点工作，对于PPP试点工作卓有成效的市、州、县以及规范运作且具有示范效应的PPP试点项目，省财政采取“以奖代补”的形式给予资金支持。三是建立多部门协同监管体制。省财政厅制定完善PPP试点的政策制度、操作流程和合同范本等配套文件；各级发展改革委负责相应PPP项目的评审，并在省级和市、州、县两个层面建立PPP项目储备库；PPP项目授权组织实施单位全程跟踪监督PPP项目的实施情况；各级财政部门负责对同级的PPP项目进行绩效考评。经信、规划、国土、住建、交通运输、环保、水利、卫计、民政、审计、监察等相关行政部门，在各自职责范围内参与项目过程管理和监督等工作，依法履行监督管理职责。四是建立PPP项目定期审价制度。按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强PPP项目投资成本和服务成本监测，建立PPP项目定期审价制度，逐步调整理顺PPP项目价格收费水平，建立科学的价格形成机制。五是构建PPP项目合作伙伴遴选机制。设立在省财政厅的PPP管理中心尽快研究制定合作伙伴选择的评价体系和评价方法。六是建立PPP项目财政动态补贴机制。PPP项目要从“补建设”向“补运营”转变，探索建立PPP项目成本收益动态评价指标体系，逐步建立动态补贴机制，并将财政补贴纳入同级政府预算，在中长期财政规划中予以统筹考虑。

（二）协同推进大通道、大通关建设，推动物流便利化和贸易便利化

1.建立便于对外开放的大通道

在国家“十三五”规划背景下，积极编制湖北基础设施建设“十三五”规划，争取将主要基础设施建设项目纳入国家“十三五”规划当中，取得国家政策和资金支持，构建内畅外联、高效便捷的综合立体交通体系。

创新基础设施领域的投融资机制。落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），实行统一市场准入，除法律、法规和规章规定的特殊情形外，重大工程建设运营一律向社会资本开放。

探索基础设施使用价格形成机制，发挥价格的资源配置作用。为了保障基础设施项目合理的盈利能力，稳定社会投资预期，需要建立基础设施使用价格的形成机制。价格的确定要基于第三方审计机构对基础设施项目建设和运营成本的审计，同时给予项目合理的收益率。探索形成基础设施项目价格调整机制，允许价格随项目成本的变化而变化，实行上下游价格调整联动机制，形成上下游价格合理传导。当基础设施价格不能保证项目的合理收益率时，地方政府要根据实际情况安排财政性资金，对企业运营进行合理补偿，使得基础设施的经营者能够得到合理收益。

2.整合便于对外开放的大通关协作机制

大通关协作机制需要湖北口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助，全面推行口岸管理相关部门“联合查验、一次放行”等通关新模式。大通关协作机制还包括与湖北出入境货物沿途相关省份的关口一体化。通过开展检验检疫、认证认可和技术标准等方面的交流合作与互认，与各省海关边检互通、信息共享，让保税区内的货物一次关检后不再办理进出关手续。

大通关协作机制的构建需要整合大信息。推动口岸管理相关部门各作业系统横向互联，建立信息共享共用机制。探索开展口岸查验机制创新和口岸管理相关部门综合执法试点。加快海关特殊监管区域整合优化，推进通关作业无纸化，积极探索无纸化检验检疫验放模式，简化报检手续，缩短检验检疫时间，帮助外贸企业及时适应国内外市场变化，抓住商机，确保资源的高效优化配置。

建立便于对外开放的大平台，着力申报武汉自贸区。目前要充分发挥东湖保税区等海关特殊监管区域的平台优势，创新海关、检验检疫、边检等口岸查验方式，复制上海自贸区的政策措施。扭转东湖保税区与货物出口的空港、水港分离局面，在空港、铁路编组站、水港区域分别建立单位产品附加值依次从高到低的出口产品保税（产业）园区，降低出口企业的物流成本。同时着力申报武汉自贸区，通过促进贸易自由、投资便利和高端产业的集聚，有助于武汉建设成为辐射中西部地区的市场枢纽。

（三）深入推进市场化改革攻坚，促进要素流动便利化和商品流通便利化

其一，进一步推动农村劳动力的转移。完善城镇户籍与社会保障体系，降低湖北城镇落户门槛与成本。其二，制定完善的人才政策，营造引智聚才的良好环境，为市场主题提供人力资源服务。完善公共服务体制，建立与高端人才公共服务需求相适应的信息反馈机制，建立反映公共服务质量的标准体系与创新机制。其三，加快落实湖北输配电价改革试点工作。出台《湖北输配电价改革方案》，成立专门的电网成本核准与监督机构，建立独立的输配电价体系，在成本监审基础上，按“准许成本加合理收益”方式确定输配电价。建立事前监管机制，提前公布监管周期内输配电价水平，引导合理投资，建立健全成本约束与激励机制。

（四）着力加强服务型政府、法治政府建设，构建透明高效的政务环境、公平正义的法治环境

1.落实《政府信息公开条例》，推进透明政府建设

政府决策的公开有助于企业建立稳定的营商预期。根据《政府信息公开条例》，凡属于主动公开的信息范畴，政府部门应以便于公众知晓的方式及时公开；凡属于申请公开的信息范畴，各级政府部门应该及时答复申请人。建设透明政府还应建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议，并定期公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。

依法公开企业投资行政审批事项目录，公开审批依据、程序、申报条件、运作流程，公开市场监管执法案件主体信息、案由、处罚依据及处罚结果，提高行政执法透明度和公信力。在涉及企业投资监管的行政部门中细化、量化行政裁量权，公开裁量范围、种类和幅度，严格限定和合理规范裁量权的行使。建立科学监管的规则和方法，完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度，优化细化执法工作流程，确保程序正义，切实解决不执法、乱执法、执法扰民等问题。

2.深入推进收费清理改革，降低和规范企业的非税负担

按照《湖北省及省直部门和单位行政事业性收费目录清单》《湖北省及省直部门和单位涉企行政事业性收费目录清单》《湖北省政府性基金目录清单》《省物价局关于做好涉企行政审批前置服务收费清理规范工作的通知》（鄂价费〔2015〕34号）等规定，各地区应及时对本地涉企收费政策进行全面清理规范，编制公布本地的涉企收费项目和标准清单，清单之外的行政事业性收费和政府性基金，一律不得征收。

为增强清单的可实施性，应建立省级收费违规公示平台，对省内各地区各部门的涉企违规收费行为进行公示，对相关部门及其责任人建立违规处罚机制。对未纳入国家、省级政府定价清单管理的涉企服务性收费，特别是与行政审批相关且竞争不充分的中介收费，要加强事中事后监管，坚决禁止借助行政权力垄断经营、强制服务、强行收费等行为。

此外，还应根据经济情势变化，在省级层面建立清单动态管理制度，将一部分尽管有收费依据但不利于企业营商的收费目录予以调整，总体上不断减少收费项目、降低收费标准，以切实降低企业的非税负担，改善湖北营商环境的短板。

3.加快权力清单、责任清单公示制度建设，推进法治政府建设进程

湖北省应该根据社会经济情势的发展，建立权力清单和责任清单的动态调整和长效管理机制，定期进行清单管理绩效评估，优化权力清单、责任清单结构，强化监督和问责。要根据法律法规的立改废、机构改革和职能调整的进展情况，相应调整权力清单，及时在政府网站等载体向社会公布。行政职权取消下放后，要加强事中事后监管。对于违背权力清单和责任清单的部门和人员，建立相应的问责和惩罚机制，并纳入部门绩效考核范畴。

建立健全政府权力清单制度需要完善配套的法律制度及相关机制平台，通过系统化的制度建设使政府权力运行法定化、制度化、程序化、规范化。通过统一的制度规范调整政府与市场的关系、政府与社会的关系，使政府对市场经济的干预职权法定化；通过科学的职权划分调整政府层级之间的关系、部门之间的关系，使政府各部门之间职责制度化；通过合理的程序设定规范权力运行的步骤、顺序、期限、方式，使政府权力运行过程清晰化。

4.加快简政放权、放管结合，优化政府服务，推进服务型政府建设

放宽企业市场准入门槛后，投资者可能滥用公司法人人格和股东有限责任规避公司债务，侵害债权人的利益。行政监管机关要运用好法律手段规制企业的不正当行为，强化企业市场行为事后监管，保护债权人利益，维护交易安全。要明确各级政府监管职责分工，消除多层重复执法。对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等与全国统一市场规则和管理相关的事项，实现中央政府统一监管；对食品安全、商贸服务等适宜分级管理的事项，要厘清不同层级政府及其部门的监管职责，原则上实行属地管理，由县（市）政府负责监管。构建市场监管部门各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。整合优化执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能。加强对监管结果的行政问责，建立合理的考核指标体系，解决市场监管失灵难题。加强执法评议考核，督促和约束各级政府及其市场监管部门切实履职。综合运用监察、审计、行政复议等方式，破除管制俘获，加强对行政机关不作为、乱作为、以罚代管等违法行为的监督。完善市场监管执法与司法相衔接制度，完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定。建立市场监管部门、公安和检察机关之间案情通报机制。

进一步贯彻、执行国务院颁布《国家知识产权战略纲要》，提升湖北的知识产权创造、运用、保护和管理水平。综合运用政府公共资源支持企业创造创新，加大知识产权侵权行为的赔偿和制裁力度，充分发挥政府在企业自主知识产权和自主品牌产品保护的主导作用。积极宣传知识产权创新，提高企业运用法律保护创新成果和尊重他人知识产权的意识。鼓励知识产权转化运用，允许湖北高等院校、科研院所专业技术人员在职创业、离岗创业。引导企业注重技术开发和创新，重视专利申请，重视知识产权情报信息检索和利用，重视技术引进的价值评估，避免重复开发和盲目引进；引导企业重视知识产权管理和自我保护，注意技术开发中的知识产权权利归属和防止人才流动带来的知识产权流失；帮助企业掌握保护知识产权的规则、法律程序，营造和维护有利于创新型企业发展的、合法有序的知识产权竞争环境。

5.以新的行政诉讼制度为契机，破解行政机关主导自身改革的死循环

引入司法程序建构投资者对政府行为的评价体系，将行政诉讼制度作为建设公平市场的关键点，让企业和政府可以诉诸法律程序形成公平、诚信的市场秩序。建设开放、公平、高效的市场环境，有赖于调整双方关系规则的不断实践和演进。引导和鼓励公民、法人和其他组织依法行使行政诉讼权利来解决与政府之间的纠纷，用法律手段维护自身权益，监督行政机关依法行使职权。各级党政机关应当正确对待企业通过行政诉讼将政府机关送上被告席来维护自身权益的方式，允许并支持投资者通过法治化途径解决与政府之间的纠纷，让行政权力在诉讼中受到监督，使投资者的合法权益能通过行政诉讼得到保护。新修改的行政诉讼法将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争、违法集资摊派费用或者违法要求履行其他义务、不依法依约定履行或者违法变更解除政府特许经营协议等与企业投资者利益密切相关的行政行为，通过在法条中列举加以规定。各级行政机关还要积极适应新的行政诉讼管辖制度。根据新行政诉讼法的要求，不久将在全国范围内以省为单位，实施行政诉讼案件相对集中异地交叉管辖的制度。此项司法管辖制度的改革，加之省以下法院、检察院人财物统一管理制度，必将大幅提升行政诉讼对行政行为的审查力度。在顶层设计者的综合配套改革蓝图中，经由司法手段畅通政府和企业互动博弈的新路径，将其作为打通行政机关主导对自身改革无效循环的关键环节。

注 释：

① 沿海地区包括辽宁、河北、天津、山东、江苏、浙江、上海、福建、广东、海南等10个省、市（不含港澳台）；沿边地区包括广西、云南、西藏、新疆、内蒙古、黑龙江、吉林等7个省、自治区；内陆地区包括北京、山西、安徽、河南、湖北、湖南、江西、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、宁夏、青海等14个省、市、自治区。为行文方便，以下对省、市、自治区都统称为省。

② 它分析一国国内的法律、规制和实施等如何影响外国公司的跨部门投资、启动商业活动、获得产业用地、仲裁商业争端等。

③ 本报告侧重于从影响开放的体制机制而非开放结果来剖析内陆开放高地的构成要素。

④ 数据来源于北京日报2014年11月8日的报道。

[1]樊纲，王小鲁，朱恒鹏.中国市场化指数——各地区市场化相对进程2009年报告[M].北京：经济科学出版社，2010.

[2]王小鲁，余静文，樊纲.中国分省企业经营环境指数2013年报告[M].北京：中信出版社，2013.

On the Key Issues of Creating Hubei's Inland Open Highland

Research Team of“Research on the Key Problem of Hubei's Inland Open Highland”
（Research Centre of Hubei Economic System Reform of Hubei University of Economics,Wuhan 430205,China）

We design Six Open Index framework including investment,factor flow,commodity flow,logistics,trade and institutional environment to assess the Central 6 province’s openness.On the comparison with other 5 provinces,the institutional obstacles to the establishment of the inland open Highland in Hubei are analyzed.We systematically demonstrates the reform projects of Hubei province to promote the creation of inland open Highland accordingly.

Hubei；open highland；institutional environment；institutional mechanisms

F127

A

1672-626X（2017）06-0093-11

10.3969/j.issn.1672-626x.2017.06.013

2017-10-24

湖北省委政研室（省改革办）重点研究课题“湖北建设内陆开放高地重点问题研究”（ZKCG201511）。课题负责人：湖北经济体制改革研究中心主任张青教授；课题组成员：胡凯、魏涛、王国红、付宏、邱秋、梁宏、邢宏洋、李成、曾天宝；执笔人：胡凯、张青、魏涛、梁宏、冯亢。感谢省委政研室（省改革办）对课题研究的支持并授权公开发表。

张青（1964-），男，湖南长沙人，湖北经济体制改革研究中心主任，国务院津贴获得者，湖北经济学院教授，研究方向为公共部门经济学。

颜 莉）