以色列水环境保护研究及经验借鉴

(中国—东盟(上海合作组织)环境保护合作中心，北京 100035)

以色列水环境保护研究及经验借鉴

张扬国冬梅

(中国—东盟(上海合作组织)环境保护合作中心，北京 100035)

本文选取典型缺水国家以色列作为主要研究对象，分析了其水环境质量状况变化情况、水环境管理领域法律法规和标准、水环境管理职能部门的演变、供水及污水处理管理体系和污水回用情况和管理经验，在此基础上对我国水环境管理提出了建议：一是加强部门协调与公众参与，综合利用多种手段管理水资源；二是加强对污水排放标准制定过程的成本效益分析，提高标准的科学性和和操作性；三是提高污水处理费收费标准，完善水价体系，建立排污标准与水价联动机制；四是抓好环境保护相关技术研发与应用。

水环境保护，以色列，经验

引言

依据国际上对缺水国家的定义标准，如果人均年淡水供应量在1700m3以下，就被定义为水资源紧迫，人均年淡水供应量在 1000m3以下，则被定义为水资源极度缺乏。据统计，目前世界上最缺水的国家有20个，主要包括：马耳他、卡塔尔、科威特、新加坡、以色列、突尼斯、阿联酋、埃及、肯尼亚和摩洛哥等国家[1]。我国人均年淡水供应量为1998.6m3，略高于国际水资源紧迫线，但水资源的空间分布极不均衡，且部分地区污染严重，水污问题频发。水资源的短缺严重制约了我国经济社会的可持续发展，而水污染则成为“美丽中国”建设所面临的严峻挑战。为解决水污染问题，保护水生态环境，环境保护部于2015年发布了《水污染防治行动计划》，该计划是当前和今后一个时期全国水污染防治工作的行动指南，为了更好地借鉴典型缺水国家污水治理经验，促进我国水污染防治工作，本文选取以色列作为主要研究对象，梳理了其在污水治理及循环利用方面的经验，以期为更好地改善我国水环境质量提供借鉴。

1 以色列水环境状况

1.1 以色列水资源概况

以色列地处亚洲西部，人口813万，2014年以色列国内生产总值约为2734亿美元，人均GDP为3.7万美元，是我国同期人均GDP的5倍多。以色列国土面积为2.5万平方公里，其中一半以上为内盖夫沙漠。以色列降水分布十分不均，北部和中部降雨量相对较大，北部年降水量920mm，南部内盖夫地区降雨量则十分稀少，仅为30mm。以色列地表淡水资源集中在北部地区，尤其是包括加利利湖在内的约旦河水系。约旦河是境内主要河流，全长约 300km，年径流量5.2亿立方米。加利利湖是其境内最大的淡水湖，水面面积约167km2，流域面积2730km2，蓄水量40亿立方米，为以色列提供了约三分之一的用水量。以色列全部淡水资源近 2×108m3，人均水资源占有量不足370m3，远低于公认的人均1000m3的生存标准，因此以色列属于严重缺水的国家[2-4]。

1.2 以色列地表水环境质量状况

以色列主要流域包括加利利湖(Sea of Galilee)流域和约旦河谷。加利利湖是以色列最大的淡水湖，流域共有大小26条河流，年混合流量近10亿m3，年净入加利利湖的流量为511亿m3。该流域的总体水质较好。流域内以农业区和畜牧业区为主，加利利湖的水质受其影响较大，氮、磷等营养物质随流域内地表径流汇入，由于冬季洪水的流入，氮和磷的浓度春季较秋季高。约旦河(Jordan River)是以色列最主要的河流，汇集了来自赫尔蒙山的溪流，流经胡拉谷地进入加利利湖，再流经约旦河谷最后流入死海。由于其一些支流的河水被用做灌溉或发展渔业，全流域总流量由过去每年1215亿m3减少至每年315亿m3，导致该流域的水质较差。

总体而言，以色列大部分河流主都面临着水量减少和水质污染问题。为了改善水环境质量，以色列采取了多项措施。自2000年，入河污染物排放量显著降低，其中总氮减少了20%，有机物减少了40%，而总磷则降低70%。这主要归功于新建污水处理厂和增加农业生产方面的污水回用[5]。近年来，河流水质有所好转，但是还需要进一步改善。许多河流都已制定了恢复计划，并由法定规划支持。河流水量分配方案已经获得批准，以确保水资源不仅在数量上而且在质量上满足生态系统的需求。环境保护部2010年颁布了公众卫生条例(污水水质标准)，预计5-10年内水环境将得到有效改善[6]。

2 以色列水环境管理

2.1 水环境保护法律体系

由于淡水资源极度匮乏，以色列对水资源的监管较为严格，出台了多部专门法律法规。以色列关于水环境保护及污水处理的主要法律有《水法》和《地方政府污水管理法》。此外，还包括《公共卫生条例》、《河流和泉水管理机构法》和《规划和建筑法》。

1959年颁布的《水法》是水资源管理的基本法，规定了全国水资源控制和保护的框架。《水法》规定，水资源均归国家所有，人人拥有用水权利，但不能使水资源盐化或者耗尽。土地所有者不具备流经其土地上的地表水、地下水的所有权。只有获得取水许可，才可以从个人土地上进行取水，未经授权，任何人不得非法取水。

随着经济发展，在水资源的利用过程中忽视了对其的保护，造成了水污染，为此，以色列1971年对《水法》进行了修订，增加了关于水污染的条款。此后，为进一步保护水环境质量，在 1991《水法》修订案中又增加了水污染防治内容。规定“人人都应极力避免导致或可能导致水污染的任何行为，包括直接或间接的，短期的或长期的；若公民在其所有的地区内布置有生产水、供应水、运输水、储存水或向地下回灌水的设施，则其有责任采取一切必要措施来防止这类设施或其操作过程造成水污染”。这一条款明确规定了个人在保护水资源上具有法定义务，同时规范了对造成水体污染行为的处罚，要求污染者不仅要杜绝二次污染的可能，同时要支付治污费用。此外，该法还规定了环境保护部门在水污染防治过程中的职责[7]。

1962年出台的《地方政府污水管理法》规定了地方政府在规划、建造和管理污水处理系统中的权利和义务，强调了地方政府维护污水处理系统良好运行的义务[7]。1965年颁布的《河流和泉水管理机构法》授权环保部门，与地方和内政部门协商后可以建立一个协调机构负责特定河流或水源地的管理。这个协调机构有权采取措施保护河岸环境和节约水资源以减轻河流污染。1981年《公共卫生条例》规定了废水处理的有关内容，并对适用于灌溉废水的农作物列出了具体清单。

此外，随着经济社会的发展，以色列在相关的法律基础上还制定了许多水污染防治方面的法规，具体见表1所示。相关的法律法规构成了完备的法律体系。

表1 部分以色列水环境保护相关法规

2.2 以色列污水排放标准

1992年，以色列卫生部制定了一项污水卫生附加标准(BOD5<20mg/L，且TSS<30毫克/升)。该标准有助于降低使用污水带来的环境与健康影响。然而，以色列的污水处理厂不断地排放含各类污染物和大量盐类的污水，持续造成各类环境与健康问题。因此，实施更严格的污水处理标准和相关法规势在必行。以色列政府于2000年决定，要求环境保护部建立部际委员会，专门研究提高污水处理的标准问题。该部际委员会于2001年公布了用于不受限制灌溉和河流排放的污水处理标准，并于2003年进行了经济可行性测试和成本效益分析，这也为新标准的科学制定奠定了基础。2005年，以色列内阁批准了部际委员会的标准。该标准于2010年取代了1992年污水处理排放标准。新标准规定36个指标项，针对灌溉和入河排放设置了相应的指标限值，其适用范围包括：(1)一般用于无限制的农业灌溉用水和国内特定地区的灌溉用水；(2)被用作受限制农业区灌溉用的小型污水处理厂出水；(3)大型污水处理厂和小型污水处理厂排放于河流的出水。

对比中以两国污水排放标准发现，不管是经处理后排入水体还是用于农业灌溉，以色列的标准均严于国内相应标准。

表2 无限制农业灌溉和入河排放污水水质标准

续表2

序号指标单位无限制灌溉河流25镉mg/L0.010.00526锌mg/L20.227铁mg/L228铜mg/L0.20.0229镁mg/L0.230铝mg/L531钼mg/L0.0132钒mg/L0.133铍mg/L0.134钴mg/L0.0535锂mg/L2.536氰化物mg/L0.10.005

2.3 以色列水环境保护相关法规执行部门的演变

以色列水环境保护法律法规的主要执行部门也在不断变化。在1989年之前，由于农业在经济结构中占有重要地位，且农业部门是主要的用水大户，以色列的《水法》主要由农业部负责具体执行。随着农业面源污染的加重，隶属于农业部颁布有关水质方面法规的职能被移交到了新成立的环境保护部。为了实现对以色列水资源的可持续管理和利用，在1996年之后《水法》由基础设施部执行，在基础设施部下设水委员会(水利署的前身)具体负责实施《水法》，并向基础设施部报告相关执行情况。

在水资源管理方面，以色列实行的是国家管理。所有供水决策都是国家层面做出。在政府管理层面，相关的职能管理机构有：卫生部(饮用水，用于灌溉的工业废水标准的制定)，环境保护部(水源污染防治和标准的制定)，财政部(水价格的制定)，基础设施部，农业部(排水渠和农业用水)，内政部(地方的水和污水的供应和处理)。

2006年，以色列对水资源管理部门职能进行了调整，将分散在不同部门的水资源管理职能统一划拨到了新组建的水与污水资源管理委员会。2007年水资源管理委员会改称水利署，对以色列国家水资源管理全面负责，统筹管理全国水资源和水循环工作。其主要职责包括：维护国家水资源；规范生产、供应和用水；设计和实施水资源供给方案；通过水务委员会，为各个部门(家庭，农业和工业)分配水资源并设置用水价格。自2007年以来，主要决策职能隶属于水利署理事会，理事会由八名成员，分别来自水务局，五部委(基础设施部，环保部，财政部，农业部，内务部)和两名公众代表(由国家基础设施部长任命)。但是关于饮用水水质则由卫生部监管，而水污染防治由环境保护部负责[8]。

以色列相关法律法规的具体执行部门的演变见表3所示。

表3 以色列主要水污染防治相关法律及其主要执行部门(1948年-现在)

2.4 以色列供水与污水处理管理体系

根据以色列2001年颁布的《供水和污处理水公司法》的规定，为提高用水效率并真实反映水价，以色列进行了改革，把隶属于政府职能的供水和污水处理职责分离，组建市政供水和污水处理公司。公司为政府所有，以企业化方式进行运营(企业有限公司)，其职能是管理供水和污水处理系统，并通过公司收益来维护供水和污水处理系统，由国家水务局对其统一监管。在改革之前，政府没有充足的财政资金供污水处理设施的建设，而在改革之后，作为改革的一部分，所有的水费收入都被用在与水相关的基础设施建设中。以色列水价体系是建立在全成本回收的原则之上的，包括运行维护费用、与水相关的基础设施投融资利息等。在以色列水价体系中污水处理费占16%[10]。

截止到2015年，在149个地方当局中，共建立了55个市政供水与污水处理公司，还有36个地方当局没有相应的公司。以色列国家水务公司(Mekerot)控制着以色列饮用水供应量的70%，其余30%由农场主和市政建立的公司提供。同时，国家水务公司还承担了全国40%以上的污水处理和60%的污水回收任务。

在供水方面，以色列采用定额配给管理，并通过调整水价实现。根据工农业生产企业承受能力、供水成本和节约作用，制定合理的水价体系。水价由国家控制，企业运作，用户根据国家制定的水价向公司购买用水。对农业和居民生活用水，除了基础水价外，政府还依据用户水量的多少将水价分为几个不同的档次，用水量越大，价格越高，用水量超过配额则将受到严厉的经济处罚。

在污水排放管理方面，许可证制度是一项重要的管理方法，排污企业必须获得建筑许可证、营业执照或海洋排放许可证，才可以向水体排放污水。许可证要求排污企业遵守相关法规和规定，并可以根据特殊的水质要求额外设置污水排放标准。建筑许可是由当地规划部门出具，在申请过程中须有环境保护部门对项目产生的环境影响做出评价。营业执照是由当地政府主管部门出具，对水质可能产生不利影响的项目还需环境保护部门出具许可。需要向海洋排放污水的企业还需要申请海洋排污许可证则，由一个部际委员会颁发[9]。

2.5 以色列污水处理与回用

以色列作为一个严重缺水的国家，污水处理与回用是其国家目标之一。为此，早在60年代以色列就开始建起国家水系统，90%的污水汇入了国家水系统。此外，以色列不断完善其相关处理系统，以最终实现污水的百分之百回用。截止到2011年，以色列有96%的人口都接入了污水处理系统。如图1所示，2005年之后污水三级处理率显著增多，到2011年污水三级处理已经占49.4%[11]。目前，在以色列，污水一般都经过三级处理才会进一步地回用或外排。二级处理是以活性污泥法为主，而三级处理则包括砂滤、土壤含水层处理、人工湿地等。

图1 以色列污水处理系统覆盖人口及处理工艺变化情况

以色列大部分污水处理设施具有脱氮除磷功能，经处理后，出水进入季节性储水池以调节水质和水量来满足季节性农业灌溉需求[12]。为确保水质达标，以色列计划从2011年至2020年，完成对污水处理设施升级，即将污水二级处理升级到三级处理。而根据以色列的相关法规要求，污水的三级处理将成为一种标准配置[13]。截止到2015年，以色列共有各类污水处理设施500多座，大部分都采用了三级处理措施。基本上与我国执行一级A排放标准的污水处理厂处理工艺流程相似。

3 以色列水资源与水环境管理对我国的启示

总体上看，我国也是个水资源贫乏的国家，而且水资源时空分布严重不均，部分地区水污染严重，特别是我国西北地区。以色列的水资源管理经验可以为我国更好的实施《水污染防治行动计划》提供很好的借鉴，主要体现在以下几个方面：

3.1 加强部门协调，公众参与，综合利用多种手段管理水资源

在以色列水利署采用圆桌对话决策机制对重大问题进行决策，来自环保、农业、内政、财政和基础设施等部门的代表和2名公众代表就相关问题进行综合决策。同时以色列还广泛采用经济手段，包括建立价格体系、用水和污水处理收费体系、财政支持体系、水权交易体系等实现对水资源的有效管理。在我国，面对复杂的水污染防治形势，单凭环保部门一家难以解决所有问题，应建立部际联席会议制度就重大问题应加强与政府其他部门的协调。

3.2 加强对污水排放标准制定过程的成本效益分析，提高标准的科学性和和操作性

污水排放标准是污水管理的关键管理手段，以色列在制定污水排放标准时不仅考虑了接纳水体的环境质量，而且对排放标准及达标途径进行了成本效益分析，这就使得所制定的排放标准具有较好的科学性和可执行性。我国现行污水处理厂排放标准为2002年所制定，其中的一级B标准与以色列现行污水排放标准接近。目前我国正在修订污水处理厂排放标准，建议在修订的过程中针对不同受纳水体，结合水环境质量，注重对标准的成本效益和达标途径的经济可行性分析，进而提高污水排放标准的科学性和可操作性。

3.3 提高污水处理费收费标准，完善水价体系，建立排污标准与水价联动机制

提高污水处理费一方面可以用以维持污水处理厂的运行和盈利，进而促进社会资本向污水处理领域流动，有利于实现污水处理厂的资金来源多样化，减轻政府负担；另一方面，当征收标准提升到一定水平后可以促进污水排放主体减排，对工业企业和居民的节约用水和循环用水起到刺激作用，进而提高用水效率。借鉴以色列水价体系，以全成本定价为原则完善水价体系，即水价应包括开发、利用水资源和处理排放废污水产生的全部成本，包括生产成本、机会成本和外部成本。同时加强与发改委、水利部等部门联动，形成排放标准与水价联动机制，在修订污水排放标准时，也应基于排放标准和技术工艺确定建设、运行成本，动态调整水价标准。

3.4 抓好环保相关技术研发与应用

以色列通过各种技术革新，运用市场化手段，形成了科技支撑环境保护的良好商业运营模式和生态系统，有效缓解了对河流和其他水体的使用压力。建议我国依托“水专项”等重大科研专项，从关键问题出发，加大国际科研合作力度，加大对科研成果创新和推广应用方面的支持，加大对“水十条”重点任务落实的科技支撑力度。

[1]王明华.世界上哪些国家最缺水[J].水资源研究，2011(03)：49.

[2]刘光民，吴恬.以色列高效水资源利用对我国水资源合理利用的启示[J].西南给排水，2010(02)：25-28.

[3]雷钰，黄民兴.以色列[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

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[13]Israelministryofenivronmentalprotection.National Health Standards：Water Quality and Treatment Standards for Water Reuse[Z].2010.

ResearchonWaterEnvironmentalProtectionandExperiencereferenceofIsrael

ZHANG Yang GUO Dongmei

(China-ASEAN Environmental Cooperation Center/China Center for SCO Environmental Cooperation，Beijing 100035，China)

In this paper，Israel，a typical water shortage country，has been selected as the research object. The variation of water environment quality，laws and standards in water environment management，the evolution of department responsibilities of water environment management，the management system of water supply，sewage treatment and wastewater reuse were analyzed. Based on further analysis，the paper gives suggestions to China’ s water environment management：first，strengthen the coordination of departments and public participation，comprehensive use of a variety of measures to manage water resources；second，strengthen the cost-benefit analysis of the standard-setting process of sewage discharge，improving the scientific and enforceability of the standards；third，raise the standard of sewage treatment fees and perfecting the water price system，establishing the linkage mechanism between pollutant discharge standard and water price；fourth，making great efforts to develop the environmental protection related technology and application.

water environmental protection；Israel；experience

张扬，博士，助理研究员，研究方向为跨国界水环境问题研究

文献格式：张 扬 等.以色列水环境保护研究及经验借鉴[J].环境与可持续发展，2017，42(6)：43-47.

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A

1673-288X(2017)06-0043-05