北京文化创意产业政策探析

◎王文 王军霞

北京文化创意产业政策探析

◎王文 王军霞

北京市文化创意产业经过十年的发展，已经成为支柱产业，而相关的政策是促进其迅速发展的重要影响因素。本文以近十年北京市发布的各类文化创意产业政策为研究对象，从政策发布主体、政策发布时间、政策类型及具体的行业政策四个角度分析其主要特征，提出当前存在的政策规划与实施脱节、缺乏针对性和可执行性不足等问题，并提出优化建议。

北京市；文化创意产业；产业政策

北京市的文化产业又称为文化创意产业，其已经成为北京市经济建设的支柱产业，强有力地支持和促进着北京市综合实力发展及精神文化建设。根据《北京市文化创意产业发展白皮书（2016）》，2015年，文化创意产业的增加值已经达到3179.3亿元，年均增长12.6%，占全市地区生产总值比重也提高到13.8%，在全国占比最高[1]。这标志着北京市的文化创意产业发展已经进入了新阶段。

产业政策特征分析

1.政策类型

北京市发布的各项文化创意政策主要分为总体规划类、产业促进类、行业发展类、财政类、分类认定类及对外政策六大类（见图1），但目前已发布的各类政策在类型分布上并不均衡。而这种不均衡实际上是受到不同政策类型的政策效果及规划难度影响的。财政类政策的投入产出效果比较直接，因而是最主要的产业政策类型。与之相对的，产业促进和行业发展类政策的发布在前几年几乎为空白，近年来虽然发布大量相关政策，但在数量和内容上仍有欠缺，远不能满足实际政策规划和产业发展的需要。而产业促进类政策中，多半是法律规范类或是文化产业集聚及文化创意产业园建设方面的政策，缺乏更为具体和有针对性的政策。

图1北京市文化创意产业政策类型分布

2.具体行业政策

行业政策是北京市文化创意产业政策中的重要类型。根据2016年修订版的《北京市文化创意产业分类标准》，北京市各级政府颁布的与文化产业政策各行业相关的37条政策主要集中在五大类行业中，分别是文化艺术服务、文化休闲娱乐、广播电视电影、软件和信息技术及广告和会展服务[2]。其中文化休闲类数目最多，为16条，占比接近一半，文化艺术服务行业9条，广播电视电影类7条，其他行业则相对较少。而文化艺术服务类中，多数是关于文物及非物质遗产保护的，而文化休闲娱乐行业政策中主要是旅游行业政策。文化创意产业行业的具体规定经过三版的修订后，北京市政府各部门及区县政府在文化创意产业的政策引导上更为注重差异化，但在实际政策扶持中，无论是区县还是各部门，主要的行业政策的方向都集中在个别行业，因而北京市文化创意产业行业政策引导的差异化并未有实际的体现。

3.政策发布主体

2006年至今，北京市的各类与文化创意产业政策中，各城区共出台相关政策63条，具体到各区出台的政策中，北京市主城区，即城六区——东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区出台的政策占主要部分，共43条，其中海淀数量最多，共发布各类相关政策15条（见图2）；从政策类型来看，规划政策类占绝对优势，城六区均发布了较为完整的专项规划类政策，其中东城区的规划类政策发布数量最多。这些政策大多伴随着北京市数个“五年计划”而产生，其余政策类型上，各区均有侧重点。如海淀区的各类政策涉猎较为广泛，包括产业集聚、具体的行业促进及金融财税政策等。而其余各区共发布政策20条，其中以昌平区数目最多，共发布9条政策；在政策类型方面，各区基本都制定了指导文化创意产业的试行办法，但政策类型的发布上较为分散。总体来说，相对于城六区的发展，北京其余城区无论是在数量还是内容上都有所欠缺，主要原因是各区文化创意产业发展中明显的区域性，而这种区域性，既体现在各城区自身经济发展水平上，也体现各城区政府对产业重视度方面。

4.政策发布时间

北京市文化创意产业政策的发布呈现明显的时序性（见图3）。一方面，发布数量方面，在2006-2009年，政策的发布数量呈上升趋势，其中2009年发布的数量最多，达到19条；2009-2013年每年发布的政策数量逐年下降，2013年只有6条相关政策。而2014-2016年政策发布数量又重回增长态势。另一方面，发布内容方面，2009年前共发布政策54条，以分总体规划、分类认定和财政政策为主，共46条。从2010年之后，产业促进类和行业政策的数量逐渐增加，2010年发布的16条政策中，有7条是行业发展类的政策，之后的6年内，除了2014年产生的多个规划类政策之外，发布的政策都以产业促进类和行业发展类政策为主。

北京市文化创意产业政策发布的时序性，实际上反映了北京市对于文化创意产业的规划和态度方面的不断变化。北京市文化创意产业政策在数量和类型上的爆发点，主要受北京市政府总体发展规划的发布时间影响。2006年《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》、2008年《北京市“十二五”时期文化创意产业发展规划》、2014年《北京市文化创意产业提升规划（2014-2020年）》及2016年《北京市“十三五”时期加强全国文化中心建设规划》这四个总体性的规划政策的发布，逐渐形成了较为明细的北京市文化创意产业发展格局，并带动了各部门及各区级政府相关政策的发布。

图2北京市各区发布的文化创意产业政策及类型分布

图32006-2016年北京市文化创意政策发布时间序列分布

存在的问题

1.政策体系的总体规划和政策设计方面存在脱节

北京市文化创意产业政策体系的总体规划和政策设计方面存在着一定的断层。从2006年至今，先后有三部专门的文化创意产业政策规划发布，但在明确的规划布局下，具体政策设计实际上并未能够很好地促进总体规划的实现。

（1）北京市目前发布的文化创意产业政策以各类管理办法和意见为主，缺乏法律层面的政策，导致政策体系整体在权威性和稳定性方面存在欠缺。

（2）从整体政策类型来看，鼓励型的政策多于限制型的政策，整体偏重于对于文化创意产业潜力的挖掘与刺激，而缺乏对文化市场的组织及运作形式的规范。

（3）行业政策方面的均衡性存在缺失，注重文化艺术服务、文化休闲娱乐及软件和信息技术等优势行业的政策扶持力度，而其余传统行业则更多以规范性政策为主。这些具体政策设计方面的失衡，在一定程度上影响了北京市文化创意产业政策规划的实际执行。

2.专项政策建设缺乏针对性

北京市关于文化创意产业相关政策的发布数量虽然近年来在不断提升，但具体的政策针对性仍存在不足。

（1）针对目前文化创意产业亟待解决的现实问题的专项政策建设不足。北京市文化创意产业的发展，存在创意人才缺失、小微企业发展受限及行业融合拓展困难等问题。北京市目前发布的相关政策中，尽管相关的人才及创业政策为总数不少，但缺乏专门针对文化创意产业的人才政策及小微企业支持政策，另外，对当前文化与科技、行业间融合作为文化创意产业的发展趋势，并没有明确的政策引导和支撑。类似于2013年西城区发布的《北京市西城区人民政府关于促进旅游与文化、商业融合发展的意见》这类具有行业相互结合促进的政策较少。

（2）发展文化创意产业本身的特殊属性的支持性政策不足。文化创意产业的真正内涵并非让人们将文化融入到商品中直接去获取商业效益或经济利益，它有更为复杂的构成和宽泛的意义。文化本身的特殊性决定了文化创意产业政策的功能，在促进其经济效益提升之外，还要注重其文化效益的培养。目前发布的文化创意产业的相关政策在一定程度上存在短视性，过分注重经济利益实现而忽视其文化效益的打造，如对外政策建设方面发布的相关政策仅有3条，与近年来北京市文化创意产业海外拓展的目标严重不符。文化市场竞争力及影响力提升、城市名片的打造，不能仅仅靠发展文化事业来进行，发展文化创意产业同样至关重要。

3.政策的可执行性不足

政策可执行性方面的缺失是目前北京市文化创意政策存在的重要问题，主要体现在各城区的政策体系及具体的行业政策中。

（1）北京市各区县的文化创意产业政策存在较大差异性，城六区所发布的相关政策在数量上明显多于其余城区，政策目标专注于区域内核心产业的发展，且注重政策细分及多种政策类型相互结合，已初步形成政策系统。如朝阳区主要政策发布行业针对的是广告会展及休闲娱乐行业，在文化产业园建设方面特别出台《促进广告产业发展加速北京国家广告产业园区建设办法（试行）》等针对性政策。而其余城区的文化创意产业发展相对较为落后，主要行业以旅游业为主，具体的政策类型主要集中在财政政策和总体的产业促进政策上，缺乏有针对性的政策措施和系统规划。

（2）在具体的行业政策中存在可执行性不足的问题中最突出的是财政政策，投融资政策获取门槛较高，使得轻资产类企业获得投融资政策支持的力度较小；政府补贴政策投入方式较为单一，以直接补贴为主，缺乏如政府采购等引导性补贴政策；专项基金存在重复设立、针对性不强和缺乏后期监督管理等问题；税收政策存在力度不深等问题。另外，文化创意产业集聚政策也存在着缺乏总体规划、目标性不强等问题。这些政策在设置和发布方面的可执行性的缺失，增加了其落地的难度，影响最终实施的效果。

政策建议

1.提升现有政策的系统化及规范化

（1）当前北京市文化创意产业政策系统化和规范化的提升，首要任务是对现有政策进行更新及规范化。文化创意行业发展整体时效性强，新形式和新特点层出不穷，但目前北京市发布的行业扶持和管理政策却相对陈旧，缺乏规范性和权威性。如近年来新兴发展起来的互联网与网络游戏行业，目前只有《互联网文化管理暂行规定》和《网络游戏管理暂行办法》两部规范性文件对其进行管理，其内容实际上已不能应对当前该行业迅速发展的形势。因此，需要对现有的政策框架进行梳理与调整，发现政策漏洞及空白点，同时对旧有政策进行整合、更新，形成更为完整规范的政策结构。

（2）现有政策系统化的缺失，导致各城区在文化创意产业的政策发布及执行中存在着内容重复、各行其是等现象。各城区应明确区域内文化创意产业发展情况，提出不同层次和阶段的政策，在注重量的提升的同时更加注重政策的导向性。同时，各城区在发展各自区域性政策体系的同时，要积极开展跨区合作，共同探索新的跨区域文化创意发展模式。这将是各城区间协调发展、解决区域发展屏障、带动整体文化创意产业增长的政策建设方向。

2.建设有针对性的专项政策

北京市文化创意产业政策经历了从2006年开始的重视整体规划、顶层设计，到2010年后的注重行业促进和产业引导的改革历程，已经形成了较为明确的政策目标。但同时在应对产业需求的专项政策建设方面仍旧存在数量欠缺、比例失衡等问题。其中最为迫切需要解决的问题是直接影响到产业的持续动力和范围扩展的人才和对外政策欠缺。

（1）注重高级或复合型人才的培养，促进人才引进机制的健全和优秀人才激励。除了财政补贴等金钱奖励类的鼓励政策之外，还要发掘其多样化需求，吸引相关人才的行业进入，使其在行业中保持长久的活力和热情。同时重视对文化创意产业从业人员的培养及培训，主要的政策对象是高校、相关科研机构和企业。鼓励高校、相关科研机构积极开展相关专业建设，明确培养定位，注重相关人才的专业素质提升，同时扶持企业积极进行自身人力资源建设，提供员工个人能力培训提升平台，逐步建设完善的文化创意产业人才发展平台。

（2）北京市对文化创意产业国际化的规划，有赖于对外政策的完善。目前相关政策存在着大量空白。对外政策的建设方面，一方面，需要通过大量的投融资政策等鼓励性政策将国外的资金、人才、产品及技术经验引进来，同时也要努力实现从产品输出到技术输出，积极拓展国际市场。另一方面，要更加注重知识产权保护及相关市场的规范，通过限制性政策，对文化创意产业市场建设进行规范化管理，逐步形成具有北京特色的有秩序、多层次的文化创意产业国际化市场。

3.建立合理有效的政策评估体系

政策目标的顺利实现，除了需要对政策的发布与执行进行充分控制之外，还要对其执行效果在有效性、充分性方面进行充分评估。对文化产业绩效评估的考量标准和尺度的确定，直接决定着文化产业发展的价值取向，必将起到文化产业发展摇控器的作用[3]。因此，合理有效的政策评估体系，是政策体系得以不断更新甚至创新的重要前提。当前北京市文化创意产业政策并没有建立起完整有效的评估体系，这在一定程度上制约了整体政策体系的重构和发展工作。而政策评估体系的建立，需要满足全面性、科学性及准确性三个主要原则，保证充分全面的评估，注重政策实施效果的评价和考核，同时对政策评估的执行过程进行加强监督，严格把控，杜绝外部影响。

[1]北京市国有文化资产监督管理办公室, 中国传媒大学文化发展研究院. 北京文化创意产业发展白皮书（2016）. 2016.

[2]北京市统计局. 北京市文化创意产业分类标准. 2016.

[3]王景云. 我国文化产业政策体系创新路径解析. 科学社会主义, 2015（06）：109-113.

G124

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北京航空航天大学公共管理学院）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.12.018 ■ 编辑： 张涵