基于4R危机管理理论的政府网络舆睛危机应对手段研究

张玉亮　杨英甲

[摘要][目的/意义]基于4R危机管理理论，从缩减、预备、反应和恢复四个阶段对政府网络舆情危机管理的方法手段进行认真的分析和概括。同时，分析了影响政府网络舆情危机应对手段有效性的情景要素，为政府处置网络舆情危机提供有益的参考。[方法/过程]在梳理国内外政府网络舆情危机管理相关研究成果之上，基于4R理论设计了通用政府网络舆情危机场景下的应对手段。以丽江政府网络舆情危机事件为例，探讨危机应对手段的具体情景应用。[结果/结论]4R危机管理理论是一种重要的理论工具，因其在价值取向、行动目标和周期划分上与政府处置政府网络舆情危机有高度契合，因此将其应用于政府网络舆情危机管理具有适用性。危机的概率、种类、强度是影响政府网络舆情危机应对手段有效性的要素，因此危机应对手段的选用要依据具体的危机情景而定。

[关键词]4R危机管理理论；政府；网络舆情；危机；管理阶段；应对手段；危机情景

1问题的提出与研究综述

互联网一经诞生，就表现出巨大的爆发力、影响力和扩张性。并形成了台式电脑终端与手机移动终端并存的格局。但是，人们也不约而同地发现，在这一重大科技进步的平台上，时常鱼龙混杂、泥沙俱下，以致引发思想混乱、事端频出。网络打破了时间和空间的界限，在互联网的虚拟世界里，人人都是自媒体。网络舆情风起云涌，有的甚至给政府造成网络舆情危机。而突然爆发的政府网络舆情危机，不仅对政府公信力和政府形象造成了巨大的影响，同时对社会稳定也有一定的负面作用。不过，面对网络舆情危机，一些地方政府及官员应对手段单一，回应迟钝，响应机制不完善，以至于不仅不能解决政府网络舆情危机，反而在一定程度上激化和扩大了这一危机。所以，新形势下政府如何创新网络舆情危机的应对手段，如何实现多种应对手段的优化组合，进而提升政府网络舆情危机的应对能力，就成为不得不面对和亟待解决的问题。正如在2016年8月12日，国务院办公厅印发《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》中指出：“各级政府及其部门要高度重视政务舆情回应工作，切实增强舆情意识，建立健全政务舆情的监测、研判、回应机制，落实回应责任，避免反应迟缓、被动应对现象”。

就政府网络舆情危机相关问题的研究，国内外一些学者进行了积极的探索，已经取得了不少可贵的成绩。归总而言，研究的成果主要集中在三个方面：一是关于政府网络舆情危机内涵的研究。如李礼认为在复杂的网络环境中，网络舆论碰撞、交织、融合，进而持续发酵膨胀最终引发了网络舆情危机。曾润喜等认为网络舆论是社会舆情的主要载体，以互联网为传播媒介，因为各种事件的刺激从而产生的公众对于该事件的所有认知、态度、情感和行为倾向的集合嘲。刘毅等认为网民对社会公共事务的各种各样的见解进而形成网络舆情，其实质是社会深层矛盾在互联网上借助网民言论的外在表现形态。二是关于政府网络舆情危机生成机制及其演化的研究。如陈璟浩等通过对70起重大社会安全事件的案例分析，研究了社会安全事件网络舆情的生存周期及影响其生存时间的影响因素。珑瑛等构建了SNO网络舆情动态演进模型，考察政府、媒体、网民之间网络关系的变化对网络舆情动态演进整体趋势的影响。Zanette运用小世界网络理论研究了危机信息的传播模型。三是关于政府网络舆情危机应对手段的研究。如外国卡内基梅隆大学（Carnegie Mellon University）采用凝聚层次聚类算法对在线舆情信息进行监测。JamesAllan建立了对新事件（NED）进行检测的OL-SYS系统。Kumaran利用自然语言处理技术和统计去解决NED问题。国内张鹏、兰月新等在突发事件网络谣言的预警研究中应用了BP神经网络模型，为政府进行网络舆情危机管理提供了参考。喻国明认为在目前新舆情生态中，政府的角色应当从“管理组织”进化到“共建生态”，容纳社会多元主体的共同管理。从目前研究成果看，学界对于政府网络舆情危机的内涵，政府网络舆情危机的生成机制，政府网络舆情危机的演化传播及其应对都有了一定的研究。但是相关的研究，特别是政府网络舆情危机应对问题的研究，一般着手于政府网络舆情危机通用场景下的应对手段探索，对特定阶段、不同情景下的网络舆情危机的导控研究，其针对性和系统性较为不足。因而科学划分政府网络舆情危机管理周期，有效识别政府网络舆情危机情景，对于政府科学处置网络舆情危机意义重大。因此，本文将基于4R危机管理理论视域下，探讨政府网络舆情危机从风险防控、危机處置到善后的有效管理，探求政府网络舆情危机的不同发展周期以及不同危机情景下的多手段组合应对方法，寻求政府处置舆情危机事件的合理路径。此外借鉴了危机管理、风险管理等学科的理论成果，不当之处，还请各界同仁斧正。

24R危机管理理论核心内容及应用于政府网络舆情危机应对的适用性

4R危机管理理论是由美国危机管理学家罗伯特·希斯提出，他将企业危机管理的周期划分为四个阶段，并对每个周期的功能及工作任务做了相应的指导。该理论把危机管理分为缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）和恢复（Recovery）四个阶段。其中，危机缩减是危机管理的首要环节，主要通过风险评估、系统要素优化、人员培训等缩减危机的发生可能性和冲击力。危机预备是危机管理的防范环节，主要通过制定完善的危机预警系统、训练和演习来不断提高组织及成员应对危机的能力。危机反应是策略环节，主要通过危机沟通、媒体管理、决策制定等方法提升处理危机的效果。危机恢复是后续工作，主要着手形象恢复及经验总结，使组织尽快摆脱危机阴影，同时避免重蹈覆辙。4R危机管理理论最早用于企业危机管理，因为其科学性和广泛的实用性被用于多个领域的危机管理。同样的，其危机管理理论与政府网络舆情危机管理具有适用性。

2.1两者的核心价值取向具有内在统一性

价值取向是理性层面的行为取向，其对主体的行为有重要的指导作用。其指导作用的体现，不仅表现在人们的行为实践上，也表现在人们所秉持的危机管理理念中。4R危机管理理论以防止和减少危机情景对企业的损伤为目标，把握危机的周期特点及其规律，对危机进行分阶段管理，从而实现企业的健康发展。在这一危机管理的过程中，其缩减阶段和预备阶段，强调了企业要把危机防范，尽力避免危机的发生作为最重要的工作任务，反应阶段中强调了治理危机需要与企业外部进行合作，恢复阶段强调了要将危机转化为机遇，实现企业更好的运营状态。而这些行为，无不体现着企业防范危机、合作应对和转化危机的价值取向。那么，在政府进行网络舆情危机管理中，其核心的价值取向是什么呢？最重要的就是政府要防患于未然，树立网络舆情危机的意识，见微知著，实现危机管理的关口前移。此外，政府对于网络舆情危机的应对，是一项政府通过协调线上和线下各方充分参与并实现合作治理的系统性工程，需要整合和优化政府内部和外部的危机治理资源，从而消除危机，为政府治理创造和谐稳定的网络环境。endprint

因此，不管是4R危机管理理论，还是政府网络舆情危机管理，在其应对危机的过程中，都无时无刻不体现着“防范为先”、“资源整合”和“危机转化”的价值取向。两者都旨在对危机进行有效的预防和控制，进而保证组织运行处于一个有序、稳定、和谐的状态。

2.2两者的行动目标具有同向性

行动目标对于引导行为主体的活动，提升主体行动的效能有着重要影响。4R危机管理理论鲜明的行动目标，不仅体现在企业所要达到的危机管理总体目标上，也表现在危机管理的阶段目标中。就其行动目标而言，首先是要找出并化解危机的形成原因，危机发生时有效处置危机，把危机对组织的影响降到最低，最终保障组织运行的秩序。政府实现其网络舆情危机管理的目标，前提同样是应当理解网络舆情危机的生成机制及其特性，后续的行动中有效控制危机事态的发展，挽回政府形象。一般而言，政府网络舆情危机管理工作重点在于如何防范危机的发生。在4R危机管理理论中，其首要缩减阶段的行动最优目标就是如避免危机发生，两者核心的行动目标一样，首在防范，处置次之。

由此可见，4R危机管理理论与政府网络舆情危机管理的行动，两者均致力于实现“防控危机”和“有效解决危机”，从而实现组织稳定发展的目标。

2.34R危机管理理论对于周期划分的认知适用于政府网络舆情危机应对

掌握危机的发展阶段规律，科学划分危机管理周期，对于处置和化解危机至关重要。4R危机管理理论是一种动态的管理模式，细化了危机应对的各个阶段，与危机的发生、发展及消退的过程相契合。4R危机管理理论的全面危机管理紧密联系危机的生命周期，为实现企业危机管理的目标制定了各阶段寻求手段优化的措施。和企业危机生命周期类似，政府网络舆情危机的发生到消除同样也要经历几个阶段，每个阶段的危机情景也不相同。因此，科学划分不同阶段，制定各阶段的应对手段，是提升政府网络舆情危机管理效率的重要因素。所以，政府在网络舆情危机管理的一些应对手段上，比如监测和预警，规范媒体和恢复社会心理等就有着不同的阶段性管理特征。

由此可知，无论是4R危机管理理论，还是政府网络舆情危机管理，两者都将危机管理的内容与危机本身的生命周期对应起来，可以说两者在思考模式上是类似的。

3基于4R危机管理理论的政府网络舆情危机管理周期及其应对手段

根据4R危机管理理论，结合政府网络舆情危机演化发展的实际，我们可以将政府网络舆情危机管理的周期划分为四个阶段，网络舆情危机管理的缩减阶段，预备阶段，反应阶段和恢复阶段。如图1所示。

掌握政府网络舆情危机管理的段特性特点，对于处理和化解舆情危机至关重要。因为政府网络舆情危机发展周期的每个阶段，其危机产生的原因不同，所以其各阶段的危机处置手段也就不同。基于政府网络舆情危机管理周期性的特点，并结合现实政府网络舆情危机的应对的实际情况，可以将政府网络舆情危机管理手段归结如下。

3.1政府网络舆情危机缩减阶段

政府网络舆情危机缩减阶段指的是，在政府网络舆情危机管理中，危机苗头刚刚产生的阶段。在这一阶段中，引起政府网络舆情危机的因素开始积聚，但危机特征一般不易察觉，危害性也往往不会引起政府管理主体的普遍关注。因此做好危机的风险评估、搭建体系结构和提升人员的素养，这就成为提高政府应对网络舆情危机效率的首要条件。就这一阶段的具体应对手段而言，主要体现在如下几个方面。

其一，实施风险评估。风险评估是缩减阶段一项重要的工作内容。其主要手段有：①政府网络舆情风险辨识。风险辨识是发现、承认和描述政府网络舆情风险的过程，包括对网络舆情风险源、网络舆情风险事件、网络舆情风险原因及其潜在后果的识别。②选取风险的评价指标，科学选择评价指标设计工具。③采用风险评价方法。④确定组织承受突发网络舆情风险的程度。

其二，搭建组织结构。组织结构应当是统一且富有效率，否则会形成一个耗散结构。所谓政府网络舆情管理的组织结构是为实现组织目标，在部门、职责、权利方面形成的结构体系。搭建组织結构主要采取以下手段：①设立网络舆情管理的专门部门。目前而言，可以将网络舆情的管理部门统一纳入党委宣传部，确定其上下隶属关系。②明确网络舆情管理部门的职责。③设立负责网络舆情专门的人员。④配备网络舆情监测与预警的技术设备。⑤安排相应的网络舆情管理工作经费。

其三，提升人员素养。人员素养是降低风险发生概率和缩减其冲击的一个关键因素。解决引起网络舆情危机的事件本身可以设定的规则和方案，而其引起的公众心理波动则难以规划和预测。因此政府工作人员在这一过程中扮演着十分重要的角色。小智治事，大智治人。提升政府工作人员网络舆情危机的管理素养的手段：一是践行服务的理念；二是树立危机的意识；三是增强处置的能力。

3.2政府网络舆情危机预备阶段

政府网络舆情危机预备阶段指的是，在政府网络舆情危机管理中危机即将爆发的阶段。在这一阶段中，引起政府网络舆情危机的因素开始出现预兆和端倪，其危机可以被察觉并且政府可以进行危机的前期处置。就这一阶段而言，着力提升监控政府网络舆情危机和反应的能力，成为政府重要的工作重点。因此，我们可以采用以下手段。

其一，监测与预警。危机监测与预警是预备管理中进行危机防范的重要工作。①安装系统化的监测平台。②明确监测对象。③搜集分析研判网络舆情信息并量化风险。④进行预警发布。⑤密切关注网络舆情发展，其进行持续地监测与预警。网络舆情监测与预警的程序及相关响应手段如图2所示。

其二，演练与培训。全面系统的应急演练与实训是有效提升紧急状态下应急管理水平的重要途径。政府网络舆情危机演练不同于传统意义上的突发事件现实应对演练。它是针对计算机网络所产生的对政府有负面影响的网络舆情信息的演练。其演练手段的流程应当包括：①构建突发的政府舆情危机事件模拟处置场景与流程。②明确各参训人员的具体职责。③制定针对政府网络舆情危机演练的准则和要点。④模拟推演突发政府网络舆情事件应急处置过程。⑤总结和评价政府网络舆情危机演练的结果。培训机制的设计，应当开设研修班，邀请网络舆情专家及学者对政府部门领导及工作人员进行专业化、系统化的课程培训。课程内容应当包括网络舆情的发现、网络舆情的实时跟踪、网络舆情的专题研究、网络舆情热点人物分析、网络舆情应急决策等。endprint

3.3政府網络舆情危机反应阶段

政府网络舆情危机反应阶段指的是，在政府网络舆情危机管理中，危机已经爆发的阶段。在这一阶段中，政府网络舆情危机不断扩散，其破坏力持续作用甚至衍生出其他危机，政府处置十分棘手。就这一阶段的政府具体应对手段而言，目的在于尽量把网络舆情危机控制在最小范围，降低其对组织的负面影响，稳定社会的秩序。因此，我们应当采用以下应对手段。

其一，政府网络舆情的确认危机手段。确认危机是反应阶段的首要环节。确认危机的手段主要包括：①搜集与危机相关的信息。②辨认危机的种类。③判断危机的影响程度。④剖析危机产生的原因。

其二，政府网络舆情的隔离危机手段。隔离危机是反应阶段的必要手段。控制危机传染源、切断其蔓延渠道对事态的发展有重要的意义。因而采取的隔离手段是：①线上删除与屏蔽必要的信息。网络舆情信息具有很强的传播性，如不删除或屏蔽谣言等不利信息，则会加剧政府网络舆情危机的发展。因此必须要求网络运营商协助政府删除和屏蔽涉嫌违法的网络内容。②线下依法处置滋事人员。政府及其相关部门必须依法处理网络舆情危机背后的有意滋事人员，斩断滋事群体背后的利益链条及不良的社会观念。

其三，政府网络舆情的处理危机手段。处理危机是反应阶段的核心内容。为此，我们需要采取以下手段：①发布真实权威的信息。流言止于信息透明，政府应当及时公布第一手的图片文字、视频音频等证据消除不实信息。②及时处置引起政府网络舆情危机的问题。讷于言而敏于行，只有问题本身得到解决，舆情效应才会消解。③提升危机情景下沟通的能力。危机情景下的沟通能力是能否将“危”转变为“机”的重要因素。有效提升危机沟通的效率，一要注重新媒体技术，二要注重回应的语言技巧。④规范媒体管理。媒体的报道会影响事态发展和社会和谐。政府要引导媒体以团结稳定鼓劲、正面宣传为主，注重新闻的客观真实性。⑤合作决策。政府对网络舆情危机的决策应当与专家学者、科研团体、智囊机构合作，这样可以为政府提供有价值的优化方案与管理经验，使政府的网络舆情处置对策更富于科学性和可行性。

3.4政府网络舆情危机恢复阶段

政府网络舆情危机恢复阶段指的是，在政府网络舆情危机管理中，危机逐渐缓解和消除的阶段。在这一阶段中，政府网络舆情危机已经得到有效处置，危机信息的传播趋向停止。就这一阶段的政府具体应对手段来说，重点在于消除网络舆情危机的影响，避免这一危机的重现，提升网络舆情危机管理的经验。因此，我们应当采用以下手段。

其一，危机恢复手段。政府网络舆情危机处置的后期，为挽回危机造成的损失，恢复机制的启动应该成为政府提上日程的工作。具体而言，危机的恢复包括网络舆情秩序的恢复、政府形象的恢复和社会心理的恢复，因此其行动手段应当包括：①公布事件处置结果。②处理相关责任人。③承认不足的地方，实施改进措施。④矫正社会“仇官”、“仇富”、“泛娱乐化”等不良心态，培育理性和谐的社会理念。

其二，危机后续处置手段。政府网络舆情危机的后续处置工作在于完全解决危机、防止其再次发生，以及以此为契机，增强政府的应对能力、增加管理经验。具体而言，政府部门应当采用以下手段：①建立处置突发网络舆情事件后的调查反馈机制。②分析和总结政府网络舆情危机处置的过程及效果，汲取经验，吸取教训，完善突发网络舆情应急处置的预案与方法。③完善政府处置网络舆情危机的透明化监督机制。④促进与政府外部科研力量的合作，完善政府网络舆情危机的信息技术保障水平。

4基于4R危机管理理论政府网络舆情危机应对手段情景应用

4.1影响政府网络舆情危机应对手段有效性的要素

基于4R危机管理理论界分了政府网络舆情危机管理周期，并指出其每个管理周期的应对手段，但这并不意味着这些政府网络舆情危机应对的手段完全有效。因为在错综复杂的政府网络舆情危机环境下，危机应对的手段还与情景有着密切的组合方式，所以要根据不同情景采取具体的应对策略。政府只有理解和分析网络舆情危机的情景，才能选择合适的危机应对手段，才能实现政府及其有关部门科学有效的流程体系，从而提高危机处置的效率，降低在处置危机中政府运行的成本。在设计好的理论方案中，如何构建政府网络舆情危机应对的合适组合手段，应当考虑到三个方面的影响要素，危机概率要素、危机种类要素和危机强度要素。实际上，不同阶段的政府网络舆情危机应对手段的有效性情况，实际上就是这三个变量因素之间的相互关系。用一般形式化模型表示为：

G表示危机强度要素。所谓危机的强度，就是网络舆情危机的强烈程度。目前，政府网络舆情危机的强度表示还没有明确的等级划分。预警等级是以突发事件可能造成的影响结果而划分，因此政府网络舆情危机的等级设计（图3）可以参考突发事件网络舆情信息流预警等级的划分表。不同危机所造成的危机强度不同，同一种危机不同时间段强度也不一样。一般而言，影响政府网络舆情危机强度的因素包括舆情危机的传播速度和范围、持续时长、是否产生次生舆情等。准确判断政府网络舆情危机的程度，主要作用在于使政府采用的反应措施与危机情景相适应，避免政府采取的响应措施反映过度，也避免反应不足。

其中s为政府处置网络舆情危机的策略模型，x表示决策变量集合。该模型提供了政府网络舆情危机情景下的思考决策原则，下面是对公式具体的类和属性做出说明。

P表示危机概率要素。所谓危机的概率，就是政府网络舆情危机发生的可能性。一般而言，不是每件突发政府网络舆情都可以演变为政府网络舆情危机。判断政府网络舆情危机的发生概率，选取适当的危机评价指标就显得尤为必要。具体判断政府网络舆情危机发生概率的评价指标为：①舆情信息发生地。②刊登突发舆情事件的网站数量。③网络舆情信息的发帖量、点击率及回复量。③网络舆情信息的持续天数。④政府处理网络舆情的速度。⑤网民对政府处置行为的满意程度。⑥政府网络舆情监测技术的完善程度。⑦政府工作人员的素质水平。总之，政府网络舆情危机爆发的可能性难以量化，政府网络舆情管理者要时刻保持危机意识，必须高屋建瓴把握全局。endprint

c表示危机种类要素。所谓危机的种类，就是政府网络舆情危机发生的类别。归纳我国政府网络舆情危机的重大事件类型，舆情的种类及其特征大致可见表1。政府在处置网络舆情危机中，明确危机的种类，才能准确的认识舆情事件，找出危机发生的各种原因，把握舆情事件的特征和演进的机理。政府作为网络舆情危机管理的核心，只有正确的判断危机的类别，才能明确部门责任主体和实施有效的专业处置，最终响应起来才能统筹兼顾和运筹帷幄。

4.2基于4R危机管理理论的网络舆情危机应对手段遴选的案例分析

基于前文的分析，我们将举一现实案例，来应用这一设计好的模型。在此，我们选取的是发生在2017年1、2月的一连串丽江政府网络舆情危机事件。本案例中，丽江政府网络舆情危机发生的相关情况及相关部门主体所采取的应对手段如图4所示。

通过应用我们所设计的模型，对丽江政府相关部门所采取的危机应对手段进行分析，可以发现相关问题如下。一方面丽江相关部门主体没有对网络舆情的发生阶段进行相应的分段。因为不同的阶段有不同的应对手段，所以对于政府网络舆情危机的阶段认知直接影响着危机应对手段的选择。但是这个案例中，丽江相关部门在具体的应对过程中，并没有对网络舆情危机所处的阶段有一个清醒的认识，只不过是按照应对网络舆情危机的通用手段，而这种情况下就会导致不合理的后果。另一方面丽江相关部门主体没有考虑网络舆情危机的具体情境因素。政府网络舆情危机的情景是一个重要的影响因素，情景又是有危机的概率、强度和可能性组成。而在这个案例中，相关应对主体对于网络舆情危机情景的认知，也是不明确的。丽江相关部门主体并没有对这个网络舆情危机能不能发生，危机发生之后属于什么种类，危机的强度如何都没有进行细分和研判，以至于在具体应对手段选择上也是欠妥的，进而导致后来事件愈演愈烈，不得不采取更加严格、更加规范的手段来应对。所以，以上原因导致其采取的政府网络舆情危机应对手段并不是优化后的最佳处置方法，只是综合性的通用性网络舆情危机应对手段。然而这种通用性的政府网络舆情危机应对手段，并没有考虑危机的具体情景要素，所以其效果并不十分明显，反而起到了相反性作用，甚至衍生出其他政府网络舆情危机事件。事实证明，从最初的一起治安案件发展成为严重的丽江政府网络舆情危机，丽江政府及其相关部门所采取的一系列应对手段，确实没有减弱和消除政府网络舆情危机，反而一定程度上加剧了这一危机的扩散，甚至衍生出其他政府网络舆情危机，使得危机很久难以平复。

5结论

应对手段对于政府网络舆情危机的处置有着至关重要的作用。4R危机管理理论与政府网络舆情危机管理的核心价值取向具有内在统一性，行动目标具有同向性，并且4R危机管理理论对于周期划分的认知适用于政府网络舆情危机应对，因此将4R理论应用于政府进行网络舆情危机管理具有适用性。我们在综述前人的研究成果上，结合现实实际，基于罗伯特·希斯4R危机管理理论，从政府网络舆情危机的缩减阶段、预备阶段、反应阶段和恢复阶段构建了政府进行网络舆情危机管理的通用知识体系。同时，我们依据政府网络輿情的具体情境要素，建立了危机应对手段的优化组合模型，并根据这一模型，分析了丽江政府相关部门主体在处置网络舆情危机事件中，所采取手段的不足之处。这一模型对于我们在现实中正确认识政府网络舆情危机，科学推进政府网络舆情危机处置有一定的效用。但是本文也有一定的不足和让人遗憾的地方，政府网络舆情危机的情景在现实中有着诸多影响因素的左右，本文只是一种比较理论化场景下的设计，应用到现实中，还应当进一步地完善和充实。我们相信在众多学者的努力下，今后的研究会更加深入，为政府进行网络舆情危机管理提供更为丰富的知识保障。endprint