刑行交叉视野下林地征地补偿纠纷的类型化厘定

朱瑞娜，周伯煌

(浙江农林大学 法政学院，杭州 311300)

刑行交叉视野下林地征地补偿纠纷的类型化厘定

朱瑞娜，周伯煌

(浙江农林大学 法政学院，杭州 311300)

林地征地补偿纠纷是林业发展中的全新纠纷形式，特别在刑事与行政领域，该纠纷若得不到有效的解决，将严重影响林业经济发展、威胁社会秩序安全。在全面剖析林地征地补偿纠纷多元化内涵的基础上，通过对浙江省50起典型林地征地补偿纠纷案件的梳理与分析，总结出刑行交叉视野下类型化的林地征地补偿纠纷，提出了林地征地补偿主纠纷与林地征地补偿附属纠纷的两大分类成果以及区分出林地征地补偿纠纷的刑事与行政的界限，最终促进刑法与行政法在各自调整领域的法律作用的发挥。

刑行交叉；林地征地补偿纠纷；分类；裁判文书

不管是城镇化的开展还是生态建设的推进，土地征地的现象已成为社会发展的常态。而林地，作为土地资源中不可分割的部分，林地征地也在现实中成为普遍现象。所谓林地征地，狭义而言，是指征收、征用林地的公益性与强制性行为，其征收、征用的主体一般为政府。而在广义层面上，还包括相关建设单位基于社会公共利益对林地进行临时性占用的行为。不管是狭义还是广义的林地征地，其征地目的的公益性属性都要求在林地征地后相关主体必须承担的补偿责任。而由补偿主体不明晰、补偿标准不统一、补偿程序不公开等问题引发的林地征地补偿纠纷无疑成为当前农村社会矛盾的重点[1]。与一般社会纠纷相比，林地征地补偿纠纷具有长期性、复杂性等特征，一般的社会调解、民间仲裁等纠纷解决方式已无法起到有效化解的作用，而司法审判往往充当起为林地征地补偿纠纷守住最后化解防线的关键角色。因此，通过对进入审判程序的林地征地补偿纠纷案件进行类型化分析，把握住林地征地补偿纠纷的本质特征，对解决林地征地补偿纠纷具有全新的进步性意义。

一、问题的提出：林地征地补偿纠纷的多元化表达

林地征地补偿纠纷，其实质是对征地补偿纠纷的限制性解释，即是一般征地补偿纠纷中的特殊纠纷形式。从文义解释的角度出发，林地征地补偿纠纷可以理解为：由林地征收、林地征用与林地占用这三种林地征地行为引发的补偿问题冲突，诸如是否补偿、补偿给谁、补偿多少、怎么补偿、补偿救济等问题。在现实社会中，林地征地补偿纠纷的理论界定与实践总结都没有明确统一的答案，而基于林地资源的特殊属性，特别是生态属性与社会属性，林地征地补偿纠纷在不同领域存在着不同的表达方式。

(一)立法上林地征地补偿的不同规定

纵观国内立法现状，涉及林地征地补偿纠纷的法律文本寥寥无几，但是有关于林地征地补偿的法律法规却已成体系，且日趋完善。首先，2004年通过的《宪法》修正案，将国家土地征用的公共利益性明确写进宪法，为林地征地补偿纠纷的解决奠定根本大法的基础；其次，国家林业局印发《占用征收林地定额管理办法》提出的“加大林地征地补偿标准”的内容，为林地征地补偿纠纷的解决提供执行性的法律依据；最后，以《山西省征用、占用林地补偿费收取和森林植被恢复费使用暂行办法》为代表的地方性文件[2]，则对林地征收、征用以及占用过程中的补偿问题做出了具体的规定，尤其是针对不同类型的林地，提出不同的补偿方案。可见，林地征地补偿的法律规定在现实中还未形成统一规定，在立法上各地区对林地征地补偿也有不同的法律认识。

(二)学术上林地征地补偿纠纷的多样分类

林地征地补偿纠纷是征地补偿纠纷的组成部分，且林地资源通常情况下被视为土地资源，因此，国内学者对林地征地补偿纠纷的理解，大多源自于对征地补偿纠纷的研究。在征地补偿纠纷的研究范畴中，相关学者从不同角度对现有的林地征地补偿纠纷进行分类归纳：第一，以纠纷主体为划分标准，认为解决纠纷的关键是处理好不同主体之间的利益分配，因而将林地征地补偿纠纷分为：地方政府与村集体组织之间的分配纠纷、村集体组织与村民之间的分配纠纷[3]；第二，从纠纷属性出发，将征地补偿纠纷分为征地补偿款归属纠纷、征地补偿款分配纠纷、征地补偿款使用纠纷；第三，基于纠纷内容的不同，将林地征地补偿纠纷分为资格认定纠纷、分配方案纠纷、诉讼主体资格纠纷等。虽然这些分类能够在不同层面上对征地补偿纠纷进行实质化的剖析，但是始终未能形成具有共识性的学说。换言之，尽管有关于林地征地补偿纠纷的分类在学术上异彩纷呈，但是具有兼顾影响力与说服力的代表性学术理论仍待挖掘。

(三)实践中林地征地补偿纠纷的复杂构成

在林地征收、征用以及占用的实践行为中，林地征地补偿纠纷也因林地资源的复杂性具有复杂的构成因素，难以形成统一化的纠纷类型。就补偿费而言，现有的补偿费用体系主要分为林地补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费、安置补助费以及青苗补偿费等[4]，但是涉及具体补偿哪种补偿费用时，却并无同一规定，有关于不同补偿费分配的纠纷由此产生。就补偿标准而言，林地资源上林木资源的多样性，导致有关于林地征地补偿标准纠纷的复杂化分布[5]，不同林木资源的补偿标准势必有所不同。而各地区林地征地补偿工作中，并不明确的补偿形式与标准更加激化林地征地补偿的矛盾。显然，林地征地补偿的实践中，林地征地补偿纠纷也具有不同的表现形式。

二、样本的筛选：基于50例刑行案件的裁判思路

为了全面、深入地展现林地征地补偿纠纷在司法审判实践中的裁判思路，笔者锁定“林地”、“征地”(包括“征收”、“征用”以及“占用”)、“补偿”这三组关键词为搜索条件，在中国裁判文书网上进行符合林地征地补偿纠纷内容的裁判文书的搜索。另外，笔者将裁判文书的筛选围绕刑事与行政案件为中心，主要基于以下两方面理由：

(一)特殊林地征地补偿纠纷的集中表现

所谓刑行交叉，实则表征刑法法律规范与行政法法律规范之间交集的领域[6]，刑行交叉视野，则是将有关于林地征地补偿纠纷案件研究的范围限定在刑事与行政案件范畴。刑行交叉视野下的林地征地补偿纠纷虽然数量少，但是纠纷结果的危害性、主体的复杂性从不同方面揭示出林地征地补偿纠纷特殊性。以林地征地补偿款纠纷为例，对于违反行政法律规范的补偿款分配的行为，不仅可以依法用以行政处罚作为制裁手段。而且当补偿款分配过程中出现犯罪行为时，林地征地补偿纠纷就会上升至刑法层面。

一般林地征地补偿纠纷，以民事经济纠纷为主，此类纠纷权责明晰、主体明确，能够通过简易的民事审判程序得以解决。而刑行领域的林地征地补偿纠纷，因违反国家强制性规范或者禁止性规范而具有严重的社会危险性。因此，将这类纠纷纳入类型化研究的范畴，有助于疑难林地征地补偿纠纷的预防与化解，对维护社会稳定、国家安全具有重要意义。

(二)解决林地征地补偿纠纷的关键手段

解决林地征地补偿纠纷的手段，不仅仅只是诉讼这一方式，还包括协商、仲裁、和解等非诉纠纷解决方式。但是本文将林地征地补偿纠纷解决的研究落于司法审判而非其他手段，主要基于司法救济在刑事、行政法律关系中维权的重要地位。而针对刑行交叉视野下更为复杂的林地征地补偿纠纷，刑事审判与行政审判具有其他解决手段所不具有的公正裁决的功能，能够在确保私权侵害最小化的前提下，与公权力进行对抗，从而有效化解林地征地补偿纠纷，实现社会的长治久安。

正是基于以上原因，笔者收集到近5年，具有代表性的50份林地征地补偿纠纷的裁判文书，其中行政纠纷案件38件，刑事纠纷案件12件。通过对各裁判文书纠纷具体内容的剖析，实现刑行领域中林地征地补偿纠纷的类型化梳理。

三、文书的反馈：林地征地补偿纠纷的类型化分析

对于林地征地补偿纠纷而言，无论是进入刑事审判，还是行政审判的案件，其引发冲突的行为都归结为林地征地补偿行为。因此，从林地征地补偿行为的属性出发，结合进入刑事与行政司法审判的典型案件，对刑行领域中的林地征地补偿纠纷进行分类分析，或许是重新阐释林地征地补偿纠纷的首例。

(一)林地征地补偿主纠纷

林地征地补偿主纠纷，是指林地征收、征用以及占用过程中由补偿行为直接引发的社会冲突。而补偿行为则可依据行为具体内容，分为补偿的确定、补偿款的分配两大子行为。

1.补偿确定之纠纷

补偿确定纠纷，是指围绕是否进行林地征地补偿而产生的争议。在现有50件林地征地补偿纠纷裁判文书中，有关于林地征地补偿确定行为纠纷的案件有23件，其中包括林地征地补偿与否案件19件，林地征地补偿协议效力案件4件。关键的是，这23件案件都属于行政纠纷案件，且大约占所有刑事与行政案件的半数。可见，在确定是否进行林地征地补偿的司法实践中，主要以行政诉讼的方式化解林地补偿确定行为纠纷。从纠纷主体而言，该纠纷最严重的状态是触犯行政管理的相关法律法规，也就是说行政机关成为引发补偿确定行为纠纷的重要角色。与刑事犯罪行为相比，补偿确定行为纠纷是尚未构成犯罪的一般行政违法行为，对这一纠纷的解决，审判机关可以发挥公正审判、定纷止争的司法效能。

2.补偿款分配之纠纷

一般而言，林地征地过程中，在分配者与被分配者之间发生的补偿款分配范围、补偿款归属等引发的矛盾就是补偿款分配行为纠纷。由于补偿款多数涉及纠纷当事人的经济利益，司法实践中的补偿款分配纠纷在民事诉讼中占有较高比例。这意味着，进入行政审判与刑事审判程序的林地征地补偿款分配纠纷的数量会较少。根据现有的林地征地补偿案件的数据显示，林地补偿分配行为的案件总计11件，其包括补偿分配的行政案件5件与补偿款分配的刑事案件6件。补偿款分配是林地征地补偿纠纷的争议难点，虽然数量少，但是视乎补偿款分配到位与否的程度，甚至可能演化成为威胁社会经济秩序的刑事犯罪行为，不得不引起重视。

在补偿款分配行为纠纷中区分行政违法行为与刑事犯罪行为，是在刑行交叉视野下的重要研究内容。基于11例案件的剖析，可以得知，虽然在补偿款分配行为纠纷中行政审判与刑事审判存在不可避免的重合，在从行为本质上看，还是能够区分清楚。在5例行政案件中，其纠纷都是以行政机关的补偿款分配职责争议为形式，而在其余的刑事案件中，都是以侵占或者骗取补偿款的行为方式犯贪污罪或者敲诈勒索罪。因此，以是否将补偿款占为己有为标准，能够更好地划定补偿款分配行为纠纷中的行政与刑事审判的界限。

(二)林地征地补偿附属纠纷

在林地征地补偿主行为引发的纠纷之外，还存在由林地征地补偿附属行为引发的各种争议，如补偿前行为、补偿后行为两类。因而，剩余的16件林地征地补偿纠纷案件中，存在刑事类纠纷5件与行政类纠纷11件，巧合的是，这5起刑事类纠纷都发生在林地征地补偿行为之前，而11起行政类纠纷则发生于林地征地补偿行为之后。因此，林地征地补偿附属纠纷又可以细分为林地征地补偿前的刑事纠纷与林地征地补偿后的行政纠纷。

所谓补偿前的刑事纠纷，是指在林地征地补偿程序开始前，相关主体由于非法占用林地而导致的犯罪行为。在现有林地征地实践中，存在着在未经征地机关审批或者审批不通过情形下，擅自占用林地，改变林地用途，大量破坏林地资源的不法行为。这些行为发生于合法征地补偿程序之前，是林地征地补偿纠纷中不可忽视的部分，同时又明显违反了我国《刑法》等法律规定，是必须予以提起公诉、进行刑事处罚的具有社会危险性的行为。因此，对于此类纠纷，不能简单地用调解、协商等一般解决机制来对待，而是应以最严厉的刑罚措施起到预防以及惩罚犯罪的作用。

而补偿后的行政纠纷，则是涉及有关行政主体在林地征地补偿后，由补偿引发其他行政违法行为的纠纷。在行政审判程序中，此类纠纷表现为违法清除林木、行政许可违法、行政强制违法等。现实中，由于林地征地补偿之后，行政机关与被征地主体之间由于主客观因素未能及时达成一致，则容易导致错误行政行为的产生。为了有效缓解这一纠纷的滋生，在林地征地补偿的实践中，应当格外注意补偿行为之后行政机关的行为，以期通过社会监督、内部监督等形式将补偿后的行政纠纷及时在源头上控制起来。

四、结语

基于刑事与行政诉讼领域50例典型案例的分析，笔者对林地征地补偿纠纷的类型有了全新的认识。具体见下表：

通过对本次收集的50件刑事与行政诉讼领域的特殊林地征地补偿纠纷的分类化研究，可知，林地征地补偿纠纷虽然具有案情复杂、社会影响性大等特征，但是进入司法审判程序的纠纷类型，在仔细梳理后能够得出一定的规律性。

第一，围绕林地征地补偿行为的主次属性，将现有审判实践中的林地征地补偿纠纷划分清晰。由林地征地补偿主行为引发的纠纷，不仅涉及行政诉讼，还同时在刑事与行政诉讼方面重合，比其他林地征地补偿纠纷更烦琐、更具威胁性。因此，林地征地补偿主纠纷是诉讼过程中亟须重视的纠纷，此类纠纷对审判人员的审判技术以及专业知识的要求也较一般纠纷高。

主类型子类型涉及诉讼领域区分刑事与行政类纠纷标准林地征地补偿主纠纷林地征地补偿附属纠纷补偿确定纠纷行政诉讼补偿款分配纠纷刑事与行政诉讼补偿前附属纠纷刑事诉讼补偿后附属纠纷行政诉讼是否将补偿款占为己有

第二，通过对林地征地补偿纠纷的二级分类，将纠纷中的刑事犯罪行为与行政违法行为区分清楚。由前文所述可知，林地征地的补偿款分配纠纷是刑行交叉现象的集中领域。在处理此类纠纷时，应当首先区分案件性质，再根据纠纷具体内容开展不同程序的审判工作。在刑行重合的案件中，可以发现，将补偿款私自占为己有的都属于刑事犯罪行为，而单纯干预补偿款分配形式、分配范围的则是行政领域的纠纷。因此，对于涉及单一诉讼领域的林地征地补偿纠纷由于其案件属性明显，则可以直接进行司法审判。

需要提出的是，本次样本的筛选是围绕浙江省近5年的林地征地补偿裁判文书展开的，是对进入司法审判程序的典型林地征地补偿纠纷的类型化分析。由于样本的有限性与纠纷的发展性，本文概括出的林地征地补偿纠纷的类型也会随着社会发展不断丰富与扩充。

刑法与行政法是调整社会法律关系、化解社会矛盾的基本法律，如何根据其不同规范的性质进行法律定位，不仅是立法者的促进林业法治化的立法本意，更关系到审判人员正确援引法律、适用法律解决林地征地补偿纠纷的现实作用。因此，对林地征地补偿纠纷进行刑事与行政界线的划分，对纠纷本身进行类型化的研究，是有效化解林地征地纠纷、促进林业生态与法治并行的题中之义。

[1]吴霞，姚祖研.关于征占用林地经济补偿办法合理性的探讨[J].贵州林业科技，2006,(2).

[2]左宗贵.占用征用林地管理中存在的问题及对策探讨[J].华东森林经理，2005,(1).

[3]周建国.浅析农地征收补偿分配纠纷[J].经济研究导刊，2007,(11).

[4]张冬梅，林旭霞.民法视野下林权的保护与限制[J].福建行政学院学报，2013,(4).

[5]胡亚军.对农村集体林地征地补偿分配问题的思考[J].农业经济，2014,(6).

[6]李晓明.行政刑法属性的论争及其定位[J].北方法学，2008,(4).

[责任编辑:范禹宁]

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1008-7966(2017)06-0045-03

2017-07-10

朱瑞娜(1992-)，女，浙江瑞安人，2015级环境与资源保护法学专业硕士研究生；周伯煌(1968-)，男，浙江诸暨人，教授，硕士研究生导师。