“直辖”之梦

文丨余 凡

“直辖”之梦

文丨余 凡

宁静（潘义军/摄)

每个非直辖市的城市都有一个直辖梦。

北京、上海、天津、重庆之后，还有可能出现第五个“直辖市”吗？

曾有媒体梳理，自1997年重庆变成直辖市以来，至少有十个左右城市曾传出直辖的消息，包括深圳、南京、西安、青岛、武汉、厦门、大连……谁会是第五座直辖市，一度成为官方、民间共同感兴趣的八卦。

现有直辖市的诞生

直辖市，即“直接由中央政府所管辖、建制的都市”。该概念首先源自于1930年中华民国的《市组织法》，称为院辖市。国民政府时期，以人口达100万人为基准，全国总共有十二个“行政院”直辖市，分别为：首都南京、重庆，上海、汉口、青岛、大连、沈阳、哈尔滨、西安、北平、天津、广州。

建国初期，中国的直辖市只多不少，最高峰时有15个。分别是：北京、上海、天津、广州、重庆、南京、沈阳、鞍山、抚顺、本溪、西安、武汉、旅大（大连）、长春、哈尔滨。仅辽宁一地就有5个直辖市。

1954年，沈阳、西安、武汉、重庆、广州等11个直辖市皆降格为省辖市，只保留了北京、上海、重庆、天津4个直辖市。重庆和天津又先后失去了直辖市资格。直到1967年1月2日，天津从河北省分离，恢复直辖市。1997年6月18日，重庆从四川省分离，恢复直辖市。四个直辖市的格局一直保留至今。

起初，北京、上海、天津三大直辖市的设立，主要考虑到建国初期的社会经济发展状况。当时的直辖市对中国的经济发展举足轻重。北京作为首都自不用说，上海和天津则是南北两个经济中心，建国时工商业底子最好。1949年上海工业总产值22.74亿，全国第一，天津6.84亿，全国第二。

而重庆直辖则最初源于邓小平的一句提议。据重庆市原副市长甘宇平回忆，1985年1月19日，当邓小平在自己的故乡四川走了一趟回到北京后，他对时任国务院副总理的李鹏说，四川太大，不便管理，“可考虑划为两个部分，一个以成都为中心，一个以重庆为中心。”

据原国务院三峡工程建设委员会办公室党组书记蒲海清透露，中央考虑设立重庆直辖市的原因，主要是基于三个方面的考虑：

一是四川省人口过多，1.1亿多人，相当于英国和法国的人口总和；面积大，有57万平方公里，管辖23个地级行政区、221个县级行政区，是中国管辖县级以上行政区域单位最多的省。

其次，是为了便于三峡工程建设的统筹管理。

再者，重庆是长江上游最大的城市，成立直辖市可以充分发挥其中心城市的辐射作用。

直辖市 人人争抢的香饽饽

一直以来，“直辖市”是所有城市梦寐以求的称谓，因为它代表的不仅仅是称谓：直辖市直接由中央管辖，是国家的最重要省级行政区，成为直辖市意味着将成为政治、经济以及文化的中心城市，并且拥有庞大的人口基数。

从最直观的效应来看，直辖带来了北京、上海、天津、重庆的经济繁荣、城市品牌提升、高端要素集聚。如国家级新区、国家自主创新示范区、综合保税区、自贸试验区等，而可使其在区域竞争发展中有着天然优势、有利位置。

特别是近年来天津、重庆在巨额贷款与投资、重大产业项目选址与发展、重大交通设施布局与建设等方面，得到了明显的政策红利。与此同时，北京因其首都的地利优势，集聚了全国最高、最多行政资源，使其成为央企总部的首选地，享受了分布在全国各地分公司、子公司的税收资源；上海因其“四个中心”的地利优势，汇集了全国主要的金融资源及其创新试点特权。

行政级别的提升，可以增大城市的自主权。财政的收入和使用上。以重庆为例，直辖之初，重庆感受到的最直接的好处就包括财政收入分配方式的变化。重庆市不仅基本不向中央上交税收，相反每年还可从中央政府获得大量的转移支付，从而其实际可支配财力已大于周边省份，而直辖前重庆可支配财力仅约四川省的10%。1996年8月17日，中央政府决定：直辖之后，原重庆上缴四川财政的1.8亿元不用再缴，由中央财政直补给四川，同时另给重庆市增加补贴1.5亿元，这样重庆就直接增加了3.3亿元财政收入。

行政审批权限上，中国的经济管辖权、社会管理权是和行政级别密切相关的，实行层层上报制。如果直辖，就意味着脱省直接上报中央，不再受制于省政府。

资源的倾斜上，比如在国家投资的项目上，直辖市能获得远比一个城市乃至省份更大的利益。目前，一些大型的中央级企业，几乎全部落户于几个直辖市。如北京，几乎所有的央企均驻扎在此，上海除宝钢外，还有数十家中央企业，天津有中石油，首钢等150多家中央企业。

规划权限上，一方面直辖市享有省级经济社会规划权限，不再受制于原省委、省政府，另一方面因直辖市的政治地位实际上高于省区，其实际获得的规划优先、政策倾斜、项目照顾等优于省区的，虽然近年来国家在大力精简和下放行政审批权，但核心的、含金量高的精简或下放甚少，规划优先权仍是金贵的。

经济发展上，重庆市在直辖前虽亦大城市，但其经济总量、人均GDP及其城市吸引魅力等，都远不如成都市，而近年来重庆经济增速居全国首位，经济总量已超过成都，在重大产业布局与培育上已处于上风。城市品牌上，重庆直辖前，成都是当时的西南之都，重庆和昆明、贵阳等一道是其小跟班。直辖后，重庆与成都在争夺西南之都上已占有诸多优势，包括已定位为国家中心城市，城市知名度、美誉度也随之提升。

对于普通民众来说，成为直辖市也有诸多好处。比如高考升学率的大幅提高。重庆升直后不再和四川省内其他城市争抢录取名额；北京、天津、上海的考生进入名校的机会最大，这3个直辖市的高考一本录取率常年位列全国前三，2013年和2014均达到20%以上。直辖市的户口成了香饽饽。天津的开发商，长期以“拥有一个蓝印户口，孩子即可享受天津市入学、高考分数线直降80分的优惠政策，在天津买房可以给您的子女一个美好的前途”为噱头，售卖楼盘。

坊间传言四起，却只是传言

自1997年重庆成为直辖市后，不少城市一直都有直辖的呼声，这其中，深圳、南京、西安、青岛、武汉等城市呼声较高。那么，究竟什么样的城市直辖的可能性较大？

根据专家的说法，随着我国经济社会的发展，增设直辖市的可能性还是存在的。不过是否增设，国家会综合经济、人口、面积、区位带动、社会政治各方面的因素来考量。在这其中，经济仅仅是一方面，直辖市更多的要考虑政治管理和社会发展的因素。

“你希望你们的城市成为下一个直辖市吗？”2004年，中国经济周刊用电话分别采访了深圳、苏州、沈阳、大连、青岛、南京、武汉、西安、广州等9个城市的居民，回答竟都是肯定的。

到了2005年，轮到了郑州市。在中部崛起的国家战略背景之下，当地媒体细数升格直辖的可能性，坊间开始热议。即便在官方辟谣之后，民间呼声依然一浪高过一浪，一位河南大学的教授甚至直言，中部如没有直辖市，将不利于全国区域发展战略的均衡和“中部崛起”的推进。

2010年，坊间盛传西安成为第五个直辖市。甘肃省委机关报《甘肃日报》在一篇文章中引用专家观点称：“国家规划的3个国际化中心城市中，就有西安，而且，西安已被确定为国家第五个直辖市。”西安市官方后来出面辟谣，“绝无可能”。

2011年，南京“被直辖”；2014年6月，厦门“被直辖”，传言直接导致6月20日当天厦门板块个股直线上涨，多只股票涨幅逾4%，厦门港务涨停。厦门大学经济学系副教授丁长发表示，从1994年厦门成为副省级城市开始，坊间就一直有厦门直辖的传闻，但从各方面来讲，厦门都不具备直辖的条件，也没有直辖的可能。丁长发说，整个福建省仅有3700多万常住人口，面积也只有12.4万平方公里，从行政管理角度来讲，福建并没有什么拆分的必要。更何况在15个副省级城市中，厦门无论是人口规模还是经济总量，位置都不靠前。

直到2015年，国家行政学院“优化行政层级与行政区划研究”课题组建议，将深圳、青岛、大连升格为直辖市，一石激起千层浪，引发各界热议。自1997年重庆成为直辖市以来，又再次传出“将被直辖”的消息。

国家行政学院“优化行政层级与行政区划研究”课题组认为，在积极发展小城镇和中等城市的同时，努力规范和扶持发展一批中心城市，将对整个区域发展真正起到应有的带动作用，对城市化起到引导和标志作用。直辖市在这方面的作用是非常突出的，重庆市已提供了成功的范例。

把大经济区中心增设为直辖市，行政上与省（区）同级，经济上赋予大经济区组织协调和发展中心职权，有助于加速大经济区形成发展和充分发挥超级中心城市作用。当然，鉴于增设直辖市的巨大成本，应首先考虑在一些双中心的省（区）设直辖市。

按照推动计划单列市（编者注：目前我国有大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市）升级为中央直辖或归位为省辖，以更好地融入周边城市群，发挥其在全国和区域经济发展中的引领作用。根据各单列市的实际不同情况，综合考虑管理幅度、竞争制衡状况、资源环境空间制约和发展改革活力方式等多种因素，推动单列市改革，通过合并周边城市转为中央直辖市或转为普通副省级城市以更好融入周边城市群。

课题组的设想是将深圳、青岛、大连升格为直辖市。三市的行政由省管理改为国务院直管，同时通过行政区划的调整，扩大其辖区范围，缓解其资源环境和空间制约。

有专家认为，直辖市扩容有助于加速大经济区形成、发展，以及充分发挥超级中心城市作用；但也有专家认为，增设直辖市没有必要，未来应该改革直辖市管理模式，降低其政治地位，在全国设立“特别市”。

直辖市可不是说立就立

作为共和国的“嫡子”，直辖市在发展过程中的确起到了带头作用。不过，随着中国内地城市普遍崛起，中国的直辖市管理模式，需要进行改革。中国的崛起，是以普遍的地域经济发展为特征的，除直辖市外，广东、江浙、山东等地均率先完成初步发展，而内地城市也蓄势待发。未来随着中国内需时代的启动，中西部地区将崛起众多的重要经济区，亦将稀释直辖市的功能，使其重要性下降。

不过，设立直辖市，并不是经济很强就可以，因为这涉及到被设立直辖市后对该市所在省份经济实力的影响；也不是经济很弱就可以，因为直辖市也应该对周围的经济起到一定的带动作用；此外，现行的省会城市被设为直辖市的可能性更小，因为搬迁省会也是成本不菲的。

据中国经营报分析，要想成为直辖市，当该市占全省比重越高的时候，这种阻力就越大。目前中西部省份中，由于市场化程度不高，绝大多数省份都只有一个核心，就是省会城市。省会城市集中了高等院校、科研单位、金融、商贸、交通、医疗、教育等优质资源，一旦直辖，数十年积累的资源就被省会城市部分人占据，如武汉，该市GDP占湖北省将近40%，税收占比更高，并且还集中了几十所本科院校。直辖后湖北其他城市都不具备成为省会的条件。西安等中西部城市亦是如此。

安邦咨询集团首席研究员陈功认为，中国有一些城市具有极其特殊的战略地位。这些城市或许看起来并不起眼，但战略地位和空间地位非常重要，经济相对处于“高地”之上，在区域空间中具有拉动、辐射和制约的极化性作用，可以带动周边地区的发展。事实上，现在的一些城市实际扮演的就是这样的作用，它们在某种程度上扮演的就是“经济中心”和“社会中心”的角色，而且往往得到周边区域和城市的承认。

中国经济体制改革研究会副会长，研究员陈建认为，中国目前不只需要第五个直辖市，还需要设立第六个直辖市，以适应中国崛起，推进区域发展和中国整体进步。具体方案是，在现在四个直辖市中，保留北京、上海和重庆三个直辖市，同时设立首都特别行政区，天津不再作为直辖市。增设深圳、武汉和西安三个城市作为直辖市。

中国经济增长现正处于一个关键的时期，需要放一些“大招”，推动经济的智慧增长。基于这样的原因，是否设立“直辖市”，或者“国家中心城市”也好，一方面是一种社会发展阶段意义上的战略延续，另一方面有助于刺激经济增长和社会发展水平的提升。这样有利于下沉发展责任，让国家大战略落地，更接地气。

一个国家的行政区划，主要是为了进行更好的分级管理而实行的国土与行政权力的划分，行政区划的调整也是根据国家经济社会的发展而不断变化的。随着经济与社会形势的不断发展，人们对设立直辖市的讨论又重新关注是不可避免的。

设立直辖市的做法，最终是为了国家行政区划的合理性能够令一国进行可持续发展，这其中既有国家通过设立直辖市带动城镇化与区域经济发展的愿望，也有国家想要通过领土合理划分来更好地维护国家利益的深远考虑。也就是说，国家设立直辖市，其实是一个通盘考虑的结果，主要还是出于治国需要，权衡的因素也包括多方面，比如城镇化与区域拉动考虑、统一的考虑、分治考虑，以及中央管理的考虑，等等。一些人口经济规模超大的省份，设立地缘具有优势的城市为直辖市，可以起到合理规划并提升该市周边区域发展的作用；对于一些对国家利益来说处于重要地位的城市来说，提升城市的行政级别也具有合理性。

但不管是设立直辖市也好，不设立也好，都是站在有利于中国在国际舞台上强势崛起，有利于中国在国际舞台上扮演创新引领的作用；有利于国家三大发展战略的实施；有利于推进区域发展，推进西部开发，进而有利于中国整体发展；有利于政府层级改革，减少政府行政成本的前提下进行。