杜鹰：改革和完善重要农产品价格形成机制

当前，农业供给侧结构性改革已经进入深水区和攻坚期。关于改革和完善重要农产品价格形成机制，改革的背景和思路是什么？具体到各个品种，怎么改，其效果如何？中央新疆工作协调小组办公室副主任、全国政协民族和宗教委员会副主任、国务院参事、国家发改委原副主任杜鹰在论坛上作了详细阐述。

为什么要推进农产品价格新型体制改革？

2004年，国务院颁发17号文，即《关于进一步深化粮食流通体制改革的指导意见》。杜鹰说，这个文件很重要，是一个标志性的文件，同时取消了农业四税，对农民实行四项补贴。我国以粮食为主的整个农产品市场形成了一套新的调控体系，总的来看效果不错，促进了粮食的十二连增和农民增收的十二连快；在应对国际金融危机冲击、保持国民经济平稳健康发展起到重要的支撑作用。

但是，由于情况变化，特别是政策操纵中的一些不当，导致调控体系内部的矛盾开始不断积累，因此现在必须进行改革。

一是近年来国内外重要农产品差价扩大和进口压力增加。国家从2004年开始对稻谷、小麥实行最低收购价，从2007年开始，对玉米、大豆等实行临时收储政策。两者都可以通称为政策性收储，因为价格都是由政府定的。区别在于临时收储在播种前不公布价格，到收获季节才公布价格。

开始几年，这个价格是稳定的。但是从2008年以后情况发生变化，2008年到2015年，我国农产品成本以平均每年10%的速度上升。因此，2008年以后，国家每年都要提高七大品种的最低收购价。从2008年到2014年，小麦的价格提高了71%，玉米的价格提高了60%，稻谷价格提高了100%。同期，国际市场的价格是下落的，形成剪刀差缺口。

到2010年，我国三种粮食的国内价格全面高于国际市场的离岸价格。2013年，三种粮食国内价格全面高于配额内完税价格。2015年小麦的国内价格比关税配额内完税价格高34%，大米价格高39%，玉米价格高44%，这样就使价格体系陷入了两难境地。一方面，因为成本上升，农民的种植收益得不到保证，不提价的话，农民就没有种粮的积极性；另一方面，提价又超过了国际市场天花板的价格，这样导致配额内乃至配额外的粮食大量进口，带来冲击，这就是所谓的“两难”。

二是政策性收储价格处于支配地位，影响着市场发挥作用。政策性收储的主体是中储粮、中储棉，原则上不排除其他收购，但是问题在于收购价是政府定的，而且这个价格高于市场价，于是就形成了一个所谓的政策市的问题。在政策市的情况下，只有中储粮、中储棉不得不收，其他的市场主体，市场预期被改变了，因为高价进的话销不出去，所以没有了积极性。这样整个市场变成了只有中储粮、中储棉去包打天下，而其他的市场主体观望、不入市，整个市场冷冷清清，这对于整个市场和产业链的发展非常不利。

三是库存积压严重，财政潜亏的风险不断增加。因为粮食是以高于国内的市场价进的。按照国家要求，拍卖的价格不能低于进货的价，不能亏损，所以国库拍卖的粮食前几年经常流拍，这样导致大量的粮食、棉花积压国库。又由于积压的时间长，收储的财政补贴和库存霉变的粮食导致的潜亏，加起来是一个非常大的数字。

因为以上存在的三个问题，政策性收储以及价格机制就必须要改革。从另外一个角度来讲，重要农产品价格形成机制改革是当前推进农业供给侧结构性改革的一个核心。新形势下，农业的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供大于求和供给不足并存，推进农业供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期我国农业政策改革的主要方向。重要农产品价格形成机制改革是由现阶段我国农业的主要矛盾决定的，在杜鹰看来，推进这项改革在整个供给侧改革也居于首当其冲的位置。

推进改革的基本思路——价补分离

这些年的政策实践已经证明，政策性收储确实不应该承担过多的保收入功能，而应该平抑市场价格波动和保护农民种粮的基本收益。保农民的收入不应该由粮食收储价格来承担，而应该由补贴制度完成。价格应该反映供求关系，而不应该调节收入，也不应该参与分配。事实已经证明，以价格保收入是保不住的，还影响了市场价格机制作用的发挥。

从2013年开始，国务院责成国家发改委牵头，研究农产品价格形成机制改革。杜鹰说，之所以现在的价格形成机制和收储制度出现以上问题，根本原因就是在实际操作中赋予了最低收购价和临时收储制度过多“保收入”的政策功能。

解决这个问题的思路就是要实现价补分离——把过去隐含在价格中保收入的功能分离出来，由补贴制度去分担，让农产品价格由供求来决定并发挥对供求的调节作用——这就是农产品价格改革的基本思路。

无论是棉花改革的目标价格政策或者玉米改革的生产者补贴政策，都是“价补分离”的表现。让价格回归市场调节供求，靠国家补贴来保护农民种植积极性。杜鹰说，要重新认识国家粮食安全这个概念。这个很重要，因为中国调控农产品市场的终极目标是为了确保国家粮食安全，但是过去对国家粮食安全这个概念的认识不够准确，有一定偏差。国家粮食安全是治国安邦的大事，而且任何时候都要把饭碗牢牢地端在自己手上，但是有些认识要澄清。

首先，粮食安全本意不是指每年粮食都要丰收，而是指能力安全，粮食安全的根基是能力安全，包括国内生产能力、对国际资源的掌控能力、储备调节能力三个能力。

其次，粮食安全的核心是口粮安全。确保谷物基本自给，口粮绝对安全。这样就把四大粮食品种与其他农产品区分开，四大粮食品种里面将来玉米还要单独再考虑，可能最重要的是稻谷和小麦，大豆将来也要考虑，不做粮食类，作为油料类。这里把它的层次给分离出来，因此将来无论是国内安排生产也好，还是安排进口也好，都要按照优先顺序，整个调控体系变得有弹性了。endprint

我们要做到三点，一是更加积极主动地利用国际国内两个市场两种资源。国内的粮食成本已经很高了，可不可以适度在一些其他品种上（比如玉米），更多地利用国际市场资源，这个可以研究和考虑。二是对不同农产品要采取分级调控，有的由国家掌握，有的由地方政府去调控，不是什么农产品都要拿到中央来的。三是要提高对市场波动的容忍度。市场调控的最终目标是四个：总量基本平衡，市场波动可控，保护农民利益，促进农业发展。如何理解市场波动可控？杜鹰认为，过去之所以年年要提高最低收购价，就是对市场波动忍耐度不够，一见价格上涨了，马上就要出手。发挥价格机制作用，市场波动在所难免。关键在于对重要农产品价格波动预设一个波动空间，超过上限和下限才出手，否则就不用出手，要提高对价格波动的容忍度。

重要农产品改革的实施情况和主要成效

国务院从2014年着手这次重要农产品价格形成机制改革。采取的办法叫做分品种施策、渐进式推进。不同品种改革的办法不同，各品种采取谨慎的方针，渐进式推进。

2015年国家取消了油菜籽的临时收储，同时首次降低了玉米粮食价格。2016年国家啟动了东北地区的玉米临时收储价格改革。今年国家首次全面降低小麦和稻谷各品种的最低收购价。所以到目前来看，过去的七大品种，现在只保留了小麦和稻谷的最低收购价，另外五个临时收储已全部取消。

杜鹰着重介绍了棉花和玉米的改革。从2004年开始，国家在新疆启动为期三年的棉花目标价格试点。杜鹰简单介绍了目标价格政策，国家预设一个目标价格，按照供求关系、农民的种植成本和财政的承受能力设定一个目标价格。农民按照这个价格去生产棉花不亏本，这就是目标价。棉花上市以后的收购完全按照市场价走，再由政府补贴两者之间的价差。

杜鹰说，棉花的改革较为成功，成效已经显现。首先，国内外价差缩小。改革前，国内外的棉花差价是4800元/吨，国内棉花高于国际棉花。改革以后，国产棉的价格回归市场，国内外棉花价格差价从4800降到300元。其次，整个流通搞活了，过去棉纺业不用国产棉，现在下来之后，整个纺织企业从2015年开始扭亏增盈，2015年实现盈利。最后，国储棉得以顺利出库并且棉花的品质有所提高。

2015年，国家首次把玉米收储价格从1.12元下调到1元。2016国家取消玉米临时收储政策，改为“市场定价、价补分离”。玉米价格大概回落到了0.65？0.75元/斤。国家采取生产者补贴，由国家将补贴总量补给东北三省一区，然后由东北三省一区再补给农民。

另外，国家对玉米加工企业给了一个奖补政策，同时在确保玉米的收购资金、库存、外运、加工方面做了大量工作，所以改革非常成功。去年玉米的进口量比上一年下降了一半多，整个玉米的产业链全饱和了。玉米是所有农产品里面加工链最长的，大概可以加工成两千多个产品，过去没有人用玉米，因为国内玉米成本高。改革后，玉米价格回归市场，成本降低，加工企业开足马力生产，整个东北现在的饲料企业、淀粉加工企业加工玉米的积极性很高，特别是带动了整个东北地区的农业结构的大调整。endprint