失地农民就业和保障途径探讨

韩英娣

摘要：解决失地农民就业和保障问题，不仅关系到城市化进程的顺利推进，而且关系到城乡经济发展和社会稳定。介绍辽阳市在城市化和工业化进程中失地农民就业与社会保障现状，分析存在的问题，从加大就业和社会保障力度、强化职业技能培训、扶持产业项目发展、建立多口帮扶制度等5个方面，有针对性地提出解决对策。

关键词：失地农民；就业；社会保障；城市化；工业化；途径

中图分类号：F241.4；F321.1 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2017）08-0073-03

20世纪90年代以来，随着工业经济的飞速发展和城市化进程的不断加快，全国产生了数以千万计的失地农民，而且随着农业生产集约化程度和机械化程度的大幅提升，压缩了大量农民的就业岗位，加之我国长期城乡二元化格局，导致城市居民在享受高补贴、高就业社会保障制度的同时，占人口绝大多数的农民得不到养老、就业、医疗等一系列社会保障和政府补贴保障，农民依然把土地作为维系其基本生活的最直接元素。实际上，大多数农民失去的不仅仅是土地，还有就业岗位、住房、生活保障和集体资产，特别是失去了维持其生存的低成本生活方式。部分农民并没有完全享受到土地增值给他们带来的利益，而是陷入“种田无地、上班无岗、社保无份”的艰难境地。他们生活在城市的边缘，成为城市化过程中新的弱势群体。失地农民的问题已成为突出的社会问题，其结果必然会影响到社会的安定和发展。尽管这一时期工业、农业和服务业创造了可观的就业岗位，但未能从根本上解决失地农民就业、生活、社会保障等一系列社会问题。因此，解决失地农民就业和保障问题，不仅关系到城市化进程的顺利推进，而且关系到城乡经济发展和社会稳定。

1 辽阳市失地农民就业和社会保障现状

随着辽阳市城市化、工业化进程的加快，被征地农民的数量日益增多。据统计，自20世纪90年代以来，全市被征地农民总数约4万人，其中2007年后新增13 728人，主要分布为：辽阳县842人、灯塔市562人、白塔区256人、文圣区3 748人、宏伟区

2 670人、太子河区4 955人、弓长岭区695人。在这4万人中，按性别和年龄段划分，男性18～45周岁

9 238人、45～60周岁5 471人、60周岁以上3 841人，女性18～40周岁8 778人、45～60周岁6 385人、60周岁以上5 664人。随着全市新城和新市镇的开发建设，被征地农民数量还将大幅增加。

1.1 失地农民就业渠道狭窄，无业状况较为严重

失地农民的主要就业渠道：一是通过招工安置或自谋职业在本地企业务工。但因辽阳地区经济形势并不乐观，导致大部分工业企业处于停产或半停产状态，农民工很难找到工作。对于自谋职业或从事个体经营的失地农民，其工作表面看似稳定，但这类人员普遍缺乏自谋职业的技能与资金支持，加上自身文化程度较低，所从事的工作大多是技术含量较低的工种（如工人、勤杂工等），工资待遇相对较低，就业相对困难。二是外出务工。绝大部分失地农民没有受过非农业专业技术培训，也没有什么技术特长，因此很难找到收入可观的工作，只能做建筑工人、跑运输、搞装修、干零活、摆地摊等短期的临时性工作，这也是多数失地农民的主要就业方式。显然，这种就业方式易受季节性或市场需求等因素的影响，导致就业不充分或直接失业。在全市4万被征地农民中，征地时安置就业的占2.7%，外出务工占24.8%；经营二、三产业的占27.3%，从事农业生产的占25.2%，赋闲在家的占20.0%。其中，继续从事农业生产的农户，其人均耕地面积已由征地前的0.08 hm2减少到征地后的0.02 hm2，根本无法维持基本生活，他们实际上处于隐性失业状态；而赋闲在家的25.2%的失地农民实际上处于无业状态。

1.2 被征地农民社会保障问题日益突出

被征地農民是指在经济社会发展进程中因城市建设、道路基础设施建设等用地需要，耕地被征用而失去土地，但仍然保持着农民身份，并未真正转变为城市居民的农民。我国现行社会保障建设的重心一直在城市，社会保障的覆盖对象主要是城镇居民，因此，失地农民因城乡二元户籍制度所导致的身份差别，使其难以享受到城镇居民的社会保障待遇，故而被征地农民问题显得尤为突出。在辽阳市受理的群众上访中，涉及被征地农民补偿与安置问题占90%以上。如何加快社会保障机制创新，尽快制定失地农民群体社会保障制度，是当前社会保障体制建设的重中之重。为妥善解决被征地农民日益突出的社会保障问题，有关部门进行了专题研究并提出了具体补偿与安置方法，如货币安置、留地安置、实物安置、集体经济建设、购买社保等。基于这些补偿与安置方式各有其优缺点，各地在实际应用中往往采取多种方法综合运用并辅以相应的配套措施，但并未从根本上解决被征地农民社会保障问题。

2 辽阳市被征地农民就业和社会保障存在的问题

2.1 征地制度不完善，征地补偿费用偏低

我国《土地管理法》规定，政府在履行征地手续后，农民对被征用土地不再享有相关权益。这一征地制度实质上剥夺了农民的土地财产权，排斥了农民参与土地增殖过程中利益再分配的权利。现行《土地法实施条例》规定对被征用土地农民的安置有3种途径：一是传统的“以土地换就业”，即由征地单位吸纳失地农民就业。但是随着我国市场化改革的不断深入，劳动用工完全市场化，“以土地换就业”模式在实际应用中很难实施。二是由失地农民所在乡村集体负责安置，即把征地款付给当地组织，让其妥善安置失地农民。但目前乡村集体所有制企业往往产权不明晰，监督机制不健全，管理能力不能适应市场经济的要求，从而限制了就业容量，导致失地农民生活受到影响。三是对失地农民一次性货币补偿方式。各地对失地农民普遍采取的是一次性货币安置方式，即失地农民在一次性全额领取安置补助费后自主择业，自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇。由于土地补偿标准普遍偏低，加上部分被征地农民缺乏理财意识，导致补偿款很快被消耗掉，进而带来社会稳定的隐患。endprint

2.2 社會保障制度缺失，社会保障资金困难

土地对农民而言不仅具有经济价值，还具有就业和养老保障功能。目前我国尚未建立完善的农村社会保险制度，再加上二元户籍制度，容易导致城乡经济差异的拉大和待遇方面的不平等。作为保障和就业载体的土地一旦失去，农民不会自然而然地成为城市市民，他们在就业和社会保障方面会遇到许多制度障碍限制，如无法享受下岗职工社会保障及城市居民最低生活保障待遇，最终成为一个边缘群体，处于社会保障的真空地带。此外，各地被征地农民社会保障基本以区县为单位进行统筹，所需资金大都需要从土地收益中列支，但土地实行区片地价后，农村土地与城市土地价格差距较大，如灯塔市实行区片地价后土地征收价格为3.5万元/667 m2，而市内土地征收价格超过8.0万元/667 m2，较低的土地收益难以满足失地农民社会保障资金需要。

2.3 被征地农民文化程度偏低，再就业困难，社会保障压力较大

在市场经济环境中，劳动力与其他商品一样，在质量与价格上存在竞争，那些素质高、价格低的劳动力具有竞争力，而被征地农民文化程度普遍偏低，加上信息闭塞和没接受过很好的培训，导致其在就业竞争中处于弱势地位。在辽阳市被征地农民中，文盲占调查总体的15.7%，小学文化程度占32.6%，初中文化程度占41.3%，高中或中专文化程度占9.0%，大专文化程度占1.3%，本科文化程度只占0.1%。被征地农民缺乏必要的劳动技能，缺乏系统的职业技能培训，只能从事一些技术要求不高的体力劳动。从长远看，被征地农民的就业难度还将逐步加大。

3 被征地农民就业和社会保障对策

3.1 加大就业和社会保障力度，解决失地农民后顾之忧

全面推进失地农民社会保障体系建设，加强生活保障和社会保障，解决失地农民后顾之忧，是解决失地农民问题的根本之举。一是要解决失地农民身份问题。例如：对辽阳市河东新城规划区内的失地农民，应一次性彻底转换他们的身份，通过“农转非”，从根本上解决养老保险、医疗保险、最低生活保障等问题。二是转换身份后的农民应严格按照城市居民待遇，纳入城市社会保障网络，享受养老保险、失业保险、医疗保险、最低生活保障及教育培训等待遇。原缴纳的农村养老保险和医疗保险由财政部门和劳动部门提出适当接续办法和指导意见。三是妥善解决历史遗留问题。例如：对原动迁区存在争议的房照应核量其实物，若面积差距不大，建议尽快认定并按标准补偿；如果差距确实很大，应由房产、土地等部门协调提出处理意见。四是向困难群众、弱势群体、鳏寡孤独等特殊人群提供政策倾斜。例如：当地政府和民政部门针对低保户、残疾人等特殊人群，制定失地农民日后生活困难方案。对于部分不愿迁入安置楼房的群众，房产部门应在廉租房建设计划中给予政策倾斜和适当补助。

3.2 强化职业技能培训，提高失地农民就业能力

就业和再就业是解决失地农民长远利益的最根本途径。只有充分就业，才能提高失地农民群体的生活水平，使其真正成为市民。要切实做好失地农民的劳动安置工作，强化职业技能培训，提高失地农民就业能力。坚持行政与市场相结合，借鉴下岗职工再就业培训机制与方法，加强对失地农民的技术培训和职业教育，使其掌握就业所需的技术，提高劳动者的素质与技能。在劳动就业方面，有关部门应给予必要指导，组织劳务输出，加大培训力度。

3.3 扶持产业项目发展，创造失地农民从业岗位

各级政府部门要鼓励和扶持劳动密集型产业项目发展，尤其是扶持农副产品加工龙头企业，借此增加失地农民的就业岗位。辽阳市农副产品深加工产业链应进一步延伸和加长，以大豆深加工、肉食鸡深加工、鲜切花种植和包装等传统优势品种为切入点，大力发展农产品加工业，推进农业产业化经营。多年来，辽阳市在下岗职工再就业培训和提供公益性岗位方面积累了较为成熟的经验，增加了保洁、绿化、市政设施管理、社区服务等公益性岗位，促进了失地农民的再就业。

3.4 建立多口帮扶制度，鼓励失地农民自主创业

对于有一定资本积累和产业经验，且具备自主创业和扩大产业规模的农民，应鼓励和支持他们完成产业升级换代，并将现有企业搬迁至工业集中区，引导其发展壮大，并在银行贷款、科技扶持、税费减免等方面给予帮扶支持。对河东新城地区具有一定规模且符合国家产业政策的企业，应从政府层面顶层设计，规划其产业定位和发展区域，以企业搬迁为契机，调整产业结构，促进升级换代，推进企业向规模化、高科技方向发展。

3.5 建立科学的筹资机制和体系

资金筹集是失地农民社会保障制度建设的重点和难点，有关部门应在市场化运作的基础上，从征地源头开始，采取多方筹资方式，建立可操作性强的失地农民社保资金筹集机制，从地区实际出发，健全统一的社会保障体系，为失地农民纳入城市社保体系提供资金保障。

参考文献

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