地方AMC公司暴增之谜

李学乐

目前从根上化解政府债务已成为各个地方，尤其是各个县市面临的首要难题，且地方存量债务甄别工作量大、涉及面广、任务也较为繁重，再加上专业性强、复杂程度高，地方AMC成为化解难题的重要选择

在经济周期下行、银行不良资产率与不良资产余额持续双升的大环境下，国家提出主动降低企业杠杆率，地方AMC公司迎来了非常大的发展，也为政府或城投公司化解债务，破解资产流动困境带来了备选方案。

新的格局

随着2013年银监会《关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通知》（银【2013】45号）的颁布，地方AMC公司开始进入众人视野，发展迄今已有三年时间，基本上呈现出“4+2”的中国式“坏账银行”格局。4即“国家队”代表华融、信达、长城、东方，2即部门地方队“二胎”，截至目前，地方AMC已有48家，其中仅2017年新增的就达16家。

地方AMC的扩容与政策的松绑存在着必然的联系。如放宽限制，由初始的只允许各省设立或控股一家地方AMC放宽至允许两家；降低门槛，明确批量转让的内涵，即是指金融企业对3户及以上不良资产进行组包，而非过去的10户及以上等。进一步梳理与分析，地方AMC呈现出三个特点与趋势。

逆周期处置不良资产

地方AMC以不良资产的收购与处置为核心业务，就不良资产的属性而言，其具有逆周期性。即在经济高涨时，实体经济快速发展，资金流动性较高，不良资产会隐藏起来；而当经济低迷时，实体经济陷入困境，资金流动性自然随之下降，不良资产问题逐渐暴露出来，若是企业面临破产清算的风险，金融机构的系统性风险也将加剧。这与我国地方政府的债务风险的产生原理一致，经济下行，土地出让收入缩水，政府偿债能力弱化。地方AMC通常的手段是经济低迷时，收购暴露出来的不良资产或存在瑕疵与问题的债务，经济回升时，再将这些资产处置，通过跨周期的模式设计，减少不良资产或瑕疵问题债务引发的经济波动，进一步提高资金的使用效率。

与四大AMC差异化竞争

一般来说，地方AMC与国家四大的业务范围相类似，除渠道业务之外均可以从救助问题或者是困难企业的角度去切入，运用特殊机遇投资策略，通过资产收购、管理和处置、资产重组，或者注入一些资金的方式解决企业流动性的问题，运用股权投资策略，直接参与提升企业管理，改善经营，变不良为优良，并使其成为新常态下的有效产能。但发展至今，它们之间的区别也较为明显。

其一，在资产来源上，国家四大与地方AMC成立初期的不良资产的性质已经发生变化，前者当时的政策目标主要是为了处置四大行的不良资产，以此来化解金融风险，业务开展自然也是全国范围内进行铺设；而后者则更偏向于处置地方的政府债务以及企业、城商行所形成的不良资产等，具有较强的区域归属性，一般国有四大较难碰触。

其二，在业务结构上，国有四大由于成立时间比较早，拥有众多金融牌照，除了不良资产这个传统主业之外，还进行资产管理、金融服务、投资类等业务的多元化布局。而地方AMC则囿于成立时间短，不良资产业务尚未大规模展开。相关多元的业务虽然也有所布局，但还未成体系。但得益于其地方国资背景，再加上与地方政府的天然联系，地方AMC在一定的领域具有独特的优势，如在推进新型城镇化建设过程中所涉及的基础设施与公共服务设施的建设项目，以及配套的土地规划与土地整理等业务的顺利开展，都需要与政府之间有较强的联系。

其三，在融资渠道上，国家四大可以通过银行借款、同业市场拆借、发行金融债等多种方式取得资金，而地方AMC的渠道较为单一，一般为地方自筹。

城投平台、民企、金融机构纷入股

股东结构多元化已成为地方AMC发展的普遍趋势。除传统意义上的国资背景企业以外，城投平台、民企、金融机构也在加速入局。像重庆渝康资产经营管理集团有限公司、宁波金融资产管理有限公司的发起设立就有当地的城投平台的一份功劳，这也标志着城投平台也在积极探索斩断非市场化行为，进行更高層次转型的路径。而像兴业资产管理股份有限公司与海德资产管理公司则是民企与金融机构介入的典型代表，前者的股东之一是兴业国信资产管理有限公司，其是兴业国际信托独资设立的公司，而兴业国际信托的股东之一又是兴业银行；后者是由海德股份在西藏发起设立的。

五大“利器”

地方AMC虽然发起设立时间较短，但它对政府债务的化解存在重要的作用与意义。

根据《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，截至 2017年3月底，审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控，但政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较2013年6月底增长87%，其中基层区县和西部地区增长超过1倍；7个省、6个市和5个县本级2015年以来，通过银行贷款、信托融资等形式，违规举债的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。目前从根上化解政府债务已成为各个地方，尤其是各个县市面临的首要难题。而且地方存量债务甄别工作量大、涉及面广、任务也较为繁重，再加上专业性强、复杂程度高，也需要专业的机构予以支持。

对比传统的债务化解途径，如通过PPP来控制新增债务，债务置换、整改来缓解存量债务压力，地方AMC首先可以依托国资与政府背景，获得当地政府并不希望控制权旁落的问题企业或相关领域资产的优先购买权。其次凭借着对当地经济结构、企业运行所独有的信息优势，在实操政府债务化解项目时，站在统筹产业发展、优化资源配置的高度，尽可能采用温和的方式对金融机构或问题企业的债务进行系统的整合与剥离，而非采用强力清收、破产清算等极端手段处置不良。

除了不良资产业务之外，地方AMC可针对当地的政府与企业的具体诉求推出类似金融咨询、资产交易、商业保理等业务；还可以借助在所属省份建立的市县域级的信息采集中心，提前发现那些尚未演变成危机的政府或企业的或有债务，通过在源头上控制，在资产上隔离，在周期上前置处置等手段，提高资金的使用效率，最大限度预防资产的“冰棍效应”，牢牢守住区域性金融风险。endprint

实践中，纵观中原资产、重庆渝富资产、福建闽投资产、广东粤财资产、四川发展资产等地方AMC的实操案例，其参与地方政府债务化解的途径一般有五种。

打包收购不良资产，增强地方政府的资金流动性。

即通过折让方式收购具有某一特性的不良资产包，地方AMC再利用自身的资产整合能力进行债务重组、协议回购、资产置换、资产证券化等手段来处置这些资产的方式。这种方式一方面有利于提高不良资产的处置效率，一次性可以处置十几亿甚至上百亿的不良资产，另一方面还有利于增强AMC的议价能力，降低不良资产的处置成本。与此同时，伴随债权收购处置而来的还有问题企业如大型国企、城投平台的资金融通，让它们能够借此机会改善资产结构，有能力进一步拓展公司的其它业务。

一般来说，不良资产不仅包括商业债权，还包括因企业之间借贷、货物购销、工程建设等形成的债权债务，像其它应收款、应收账款、工程款项等。那么如何科学打包，合理配置不良资产，对接地方AMC，最大化不良资产包价值，则成为这种方式首要解决的问题。在实践中，往往根据不良资产所处的处置环境、市场需求，以及资产的性质与关联性进行重新组合，如重庆渝富集团在进行工商银行不良资产处置时就采用这种方式，其第一批重点收购企业集团性不良资产包，以17亿元的协议价格打包收购工商银行重庆分行账面价值80.1亿元的化医、轻纺、机构及其它（集团）公司的债权。第二批重点收购区县级的不良资产包，按行政区划进行打包，以4.76亿元的协议价格收购涉及重庆38个区（市、县）500多户国有及集体企业的价值达27亿元的债权。大大减轻企业债务负担的同时，又利用政府的统筹能力，推进企业的重组转型。但是具体的打包方式还要视情况而定，最好提前进行市场的初期营销调查。如广东粤财就是借此发现，除个别项目能够与恩平市政府债务重组外，其它项目难以按此思维实施，因而其在处置恩平资产包时，对“北源实业”等重点项目采用“重点项目+打包”的策略，破解处置的困局。

借助债转股，融入资源新活力。

所谓债转股，就是指将金融机构与当地政府或问题企业之间的债权关系转为股权关系，一般通过债转股、以股抵债、追加投资等方式实现，在这种情境下，地方AMC以股东身份介入城投公司，可以利用自身资源、资金、人才优势等提升问题企业的业务经营能力，为企业的重大战略决策提供参考依据。如备受业内关注的中铁物资的债务重组案例，近日已取得实质性进展，中铁物资与银行债委会成员和私募债持有人在北京签署了债务重组协议，拟对超过300亿的金融债务余额进行期限和利率的重组，在其中还引入了长城资产，作为独立的第三方参与企业资产的盘活与重组。

此外，地方AMC也通过股权收购等方式成功协助问题企业。如中原资产成功协助我国最大的粘胶长丝生产企业——新乡化纤的案例。2016年6月新乡化纤定向募集10亿元，主要用于2×2万吨超柔软氨纶纤维二期工程，中原资产通过参与定增以及二级市场增持股份，成为公司的第二大股东，持股比例达8.79%，中原资产全资子公司中原股权也成为公司的第三大股东，持股比例达8.01%，两者合计持股占比达到16.8%。通过这种方式，中原资产凭借着其丰富的金融资产、专业的技术与资源优势，辅助新乡化纤实现去产能，并推进供给侧改革。

对接产业投资，建立合作伙伴关系。

即通过与产业资本搭建新平台，增强债权收购保障，打通产业资产融通渠道。如中原康达环保产业投资公司（中原资产）、三明中闽林权收储有限公司（福建闽投）的成立均是地方AMC对接产业资本的经典案例。以三明中闽林权收储有限公司为例，其将“房地产按揭贷款”理念引入林业，破解林业融资难困境。在其中，福建闽投贯穿林权贷款项目的始终：贷款前，其负责银行放款前的最后一道审核，对银行信贷、抵押、保险等林权贷款的全套资料进行审查；贷款后，对银行提出债权收购申请的未按贷款合同约定履行还本付息義务的林业经营组织进行审查，并将符合收购条件的，进行相应的资产收购处置。

利用基金结构化模式，活化地方造血机制。

利用基金结构化的模式，搭建新平台，达到为当地问题企业或政府输血的目的。如四川资产就是通过“管理公司+基金”的模式，与当地的各级政府及其平台公司搭建合作伙伴关系，在为地方引入增量资金、改善政府债务结构的同时，也让专业的不良资产收购技术介入其中，通过市场化手段破解政府存量债务困境。2015年其已进行了第一次尝试，与眉山发展——当地政府综合性投融资公司达成合作意向，以此开展基金化、市场化合作。此外，像深耕安徽的安徽国厚资产也积极参与管理各类产业基金、城镇化基金、不良资产基金及中小企业发展基金，共计90只，规模按近1200亿元。

参股地方AMC，发挥协同效应。

目前地方AMC牌照依然为稀缺资源，但当地政府或城投公司可通过参股方式，组建市县级AMC，以当地的不良资产业务为边界，拓展公司的市场化转型方向。如在河南，鹤壁、安阳、开封的城投公司均已或拟通过与中原资产组建公司的方式；在安徽，铜陵、亳州、清通的城投公司也通过参股的方式，与安徽国厚资产组建市级资产管理公司，抢滩不良资产市场。城投公司与不良资产处置存在较强的协同效应，城投公司通过开展当地的基础设施建设与运营、金融及股权投资等业务，介入大型工程项目的实操，培育对资产价值的识别与判断能力，相比之下，较易于挖掘当地的不良资产；在此基础上凭借着地方资源优势可以获取大量的资产包，然后再将不良资产的处置及管理工作委托给地方AMC公司，进行专业的处置，在避免国有资产流失的同时，也加强了不良资产或政府债务的规范管理，提高资金的使用效率。

需要指出的是，由于地方AMC的发起时间较短，案例的模式与途径还较为单一，有些视角如产融双赢等还需要继续探索。

作者供职于南京卓远资产管理有限公司研究中心

延伸阅读一endprint

地方债务违规倒逼监管升级

文/钱源达

如果2013年全国范围地方政府债务审计视为“发现问题”，那么2014年政府債务甄别可视为寻求“解决问题”途径。就在这一年，在国发2014【43】号文所谓“开明渠”（发行地方政府债）与地方建设需求资金不相匹配的情况下，财政、发改两部委开始陆续出来PPP相关政策；2014-2016年间，“堵暗道”剑指平台公司的背景下，PPP呈现爆发式增长，已俨然被很多地方政府视为“第二融资平台”。

2016年，财办预2016【94】号文发布，对地方政府违规举债、担保进行专项核查，2017年初，通报内蒙、河南、四川、重庆等地违规举债担保行为，并对主要人员进行了问责。这意味着，“核查、问责”机制将逐步走向常态化，并将成为打击地方政府违规举债、担保的重要抓手。

2017年，财预2017【50】号文发布，再次要求地方政府对违规举债担保及时整改，并明确2017年7月31日为整改到位最后期限。针对一些地区违法违规扩大政府购买服务范畴，超越管理权限随意延长购买服务期限（大于3年）等造成财政金融风险可能存在扩大化风险的问题。在50号文发布的当月，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》财预【2017】87号文再次重磅出击，此文可以视作是50号文的延伸和扩展。规定要“先有预算，后购买服务”，并且首次详细列举政府购买服务负面清单。

值得一提的是，2017年6月底，在离87号发布（2017年5月28日发布）仅1个月之际，财政部下发河南省政府处理驻马店市出现的利用政府购买服务名义违法违规举债担保问题。该事件发生是在87号文之前，财政部公布在87号文之后，显示财政部对伪政府购买服务问责的决心。该案例的违规要点主要反映在两个方面：第一，市政府违规出具会议纪要，承诺将政府购买服务纳入预算，不符合先有预算，后有购买服务的要求；第二，财政局违规将金融机构的融资行为（贷款本息）纳入中长期规划和政府购买服务。驻马店案例涉及的行为实际上还构成了地方政府变相举债的行为，除87号文明确禁止外，很明显的违反了财预50号文、国发43号文和新预算法的规定。这种方式实际上是变相举债，属于“伪政府购买服务”。

该案的处理结果是，项目提前终止，融资人提前偿付本息和贷款。省政府约谈驻马店市政府主要领导，进行严肃批评教育，并责成驻马店市政府向省政府作出深刻书面检查；对负有直接责任的驻马店市行政事业单位国有资产管理中心主任翟某（副处级）给予行政撤职处分；对负有领导责任的驻马店市财政局副局长康某给予行政警告处分；对负有其他相关责任的驻马店市财政局综合科科长魏某给予行政记过处分。

这一系列政策对上至政府财政部门下至金融机构、城投公司产生了巨大的影响。

此间，尽管PPP增长迅猛，但其并非万灵丹。例如，某市市政府、市财政局在地方政府债务管控政策不断出台的背景下，探索存量债务化解之路。该市通过调研摸查发现，目前存量债务主要汇聚于公益性项目，自身无法产生现金流，很难通过项目融资手段实现盘活，加之该市作为中西部地区县级市，财力极其有限、地方政府发债额度更是受到限制。经研究，政府认为，可以通过存量项目PPP（TOT、ROT、或TOT与BOT打包），但是问题来了，该市已采取PPP模式运作的项目支出责任占到了财政一般公共预算支出的9.27%，而存量公益性项目会迅速提升政府支出责任，任何一个存量PPP项目，都极有可能让财承超出10%。因此，单纯采用存量PPP模式来化解地方政府债务的道路很难走通。

化解政府债务风险显然需要新办法，地方AMC由于具有先天的地缘优势，且多为新设公司，机制相对灵活，成了重要的路径选择。

作者供职于南京卓远资产管理有限公司金融服务部

延伸阅读二

地方融资及平台发展新出路

文/孙学强

2017年50号文、87号文发布以来，中央对地方政府融资行为的监管日趋严格，提出对平台公司、金融机构以及PPP项目进行全方位核查。在基础设施投资资金缺口下，地方政府该如何应对？为了长期发展，平台公司又该做出怎样的调整？

地方政府如何规范化融资

政府购买服务。87号文第三条明确指出棚户区改造和异地扶贫搬迁可采用政府购买服务。

PPP。50号文要求整治PPP不规范的现象，一些伪PPP项目面临终止风险。87号文作为对50号文的补充，又对违规政府购买服务进行了规范，促进PPP推广的作用更加明显。87号文列出“铁路、公路、机场、通讯、水电煤气、教育、科技、医疗卫生、文化、体育”等领域不得列入政府购买服务。而这些基础设施项目，通常具有稳定的现金流回报，适应以PPP模式建设。可以说，87号文倒逼地方政府在这些领域，推广PPP模式。

投资基金。50号文虽对政府出资的各类产业基金做出了不得回购社会资本的本金、不得承诺最低收益率等方面规范，但政府对规范化的投资基金是鼓励的。在规范运作、不增加地方政府潜在债务风险的前提下，由政府独资或参股设立各类型产业基金，撬动社会资本参与，仍是未来的政策鼓励方向之一。

专项债券。2017年6月，财政部和国土资源部联合印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。文件规定将在8000亿元的专项债券额度内安排土地储备专项债券发行试点，另据媒体报道财政部和交通部拟选择部分省市作为收费公路专项债的试点。这预示着未来将有更多的专项债券发行，代替原有融资途径，发行规模将继续上升。

成立担保公司。规范地方举债融资的重点工作是打破地方政府对融资的隐形担保，建立显性化的担保机制。对地方政府而言，可结合自身的财力情况，设立或参股担保公司，构建市场化的融资担保体系，政策鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，同时地方政府应依据出资范围承担有限责任。

平台公司怎么规划发展路径

参与PPP和政府购买服务。平台公司长期承担为城市基础设施建设融资的任务，积累了很多融资及施工技术上的优势。对平台公司而言，综合性的城投集团是PPP项目合意的社会资本方，独立核算的平台公司可以在属地以社会资本方参与PPP项目。另外，87号文明确指出棚户区改造和异地扶贫搬迁可采用政府购买服务。因此，除参与PPP项目外，城投公司还可以利用自身项目运营方面的经验，以市场化方式参与政府购买服务中。

资产证券化大有可为。数据显示我国2017年上半年资产证券化产品发行额已超过公司债。通过企业资产证券化工具，可以将地方政府实际控制的燃气、自来水、公交、旅游景点等收费权、收益权以及国有企业对地方政府平台公司的应收账款、应收租金类资产，打包发售给包括银行在内的投资者，从而实现融资新路径。与传统信贷、债券投资相比，ABS产品具有风险系数低、可以节约资本的巨大优势，且通常计入标准化资产，不受银监会关于非标投资的政策限制，具有较大的操作空间和套利空间。部分股份制银行和城商行已经尝到了甜头，因此企业资产证券化成为公司业务和平台融资的新热点是显而易见的趋势。

借助应收账款融资拓展经营性项目。平台公司通常持有大量地方政府的应收账款，通过应收账款进行融资拓展经营性项目，在当前的法律法规和政策体系下，是合法合规的，具有巨大的空间。只要债权债务关系真实存在，地方政府及相关部门（通常是政府授权财政局、重点工程局等部门操作）确认应收账款的合规风险还是可控的。

作者供职于南京卓远资产管理有限公司管理咨询部endprint