预算联网：守护“国家账本”

刘红霞+辛均庆

预算，关乎经济社会发展方方面面，关乎广大人民群众切身利益。如何更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用？如何进一步推动依法理财、依法行政？经济新常态背景下，如何稳增长、防风险？

政府的钱怎么花，得给老百姓一本“明白账”。2004年，广东在全国首开先河，探索实行预算联网监督，一根网线联通了省人大与省财政厅，把政府的每一笔开销都放在人大眼皮底下。人大对政府预算实行联网实时在线监督，让财政的每一笔钱都花得清清楚楚。

实际上，不只是广东，在推进人大预算联网监督方面，天津、四川、辽宁、湖北、黑龙江等省份也取得积极成效。

7月4日至5日，全国人大财经委、全国人大常委会预算工委、财政部在广州联合召开会议，部署推进地方人大预算联网监督工作，以期加强人大对政府全口径预算审查监督，确保人大对“钱袋子”实行正确监督、有效监督。

人大要为人民看好“钱袋子”

“给什么，就批什么。”有人曾这样形容以前人大对预算的监督工作。

过去，人大能得到什么样的数据，完全取决于财政部门给什么样的数据。而缺乏数据就无法全面了解预算的真实情况，人大最为关键的监督作用也就无从谈起。

今年，全国人大常委会把推进地方人大预算联网监督工作作为重点工作。全国人代会期间，全国人大常委会预算工委副主任刘修文在“人大监督工作”記者会上说，今年将在全国推进预算联网监督试点工作，尽快研究制定推广预算联网监督系统建设的指导意见。

6月30日，在总结广东等地经验做法基础上制定的《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），由全国人大常委会办公厅印发。《指导意见》明确，人大预算审查监督工作的任务是开展对预算决算的全口径审查，实现对预算执行的全过程监督。相应地，预算联网监督信息内容包括年度财政预算决算及部门预算决算草案、月度预算执行情况，分部门、单位按功能分类科目的预算下达、调整和执行的及时性信息等。

看得出来，联网监督系统，将改变信息不对称的局面。便于人大及时发现问题，能够知道政府有没有按照预算来花钱、是否规范、是否有效。

“通过预算联网监督系统，不仅可以查询某个部门何时买了几张折叠床，还可以查询省级财政专项资金何时拨、拨给谁、怎么用。”4日下午，广东省人大常委会会议厅，广东省财政厅厅长戴运龙向200余名来自全国各地的参会代表分享广东经验。

2003年，有着大学财务教师背景、在江门市财政局工作的俞雪花，当选广东省第十届人大代表。她在第一份代表建议中写道：“人大与政府预算基本信息不共享，难以深入、有效开展审核监督。”“当时大家都觉得很奇怪，财政的人怎么提这样的建议？”俞雪花说。

俞雪花并非有类似想法的第一人。同年，时任广东省委书记张德江在省依法治省工作领导小组会议上提出，要改革对政府财政预算执行情况的监督，财政部门要与人大财经委员会联网，每一笔财政支出都要让人大知道，加强财政支出的审批监督、使用监督和事后监督。

第二年，一根网线联通省人大财经委与省财政厅。在当时的省人大财经委预算监督室专用电脑上，几十个省级部门的每一笔开销都可以实时看到。网线那头，是省政府的“钱柜”国库集中支付系统。人大可以实时查“账本”，监督政府花钱。这就是在全国首创的预算联网监督系统。

随着经济飞速发展，财政收支规模越来越大，预算越来越受关注，“阳光财政”理念深入人心。俞雪花说，财政就是民生，人大和人大代表要为人民看好“钱袋子”。

预算监督机制的全新探索，伴随而来的是一场改革。

从2005年开始，广东财政系统首创性地开展财务核算信息集中监管改革，实时集中各单位财务核算信息，打造“玻璃钱柜”。在此基础上，广东省财政厅不仅与省人大实现联网，还分别于2008年、2013年与审计和纪检监察部门联网，预算监督工作从程序走向实质，预算编制实现了由“类”到“款”的重大突破。人大监督的触角，伸向几乎所有需要花钱的领域和部门。

现在，这个系统已实现了“四本预算”资金全覆盖和预算单位全覆盖，涵盖了119个省级预算单位和21个地级以上市及121个县区转移支付资金拨付情况；实现了预算执行全跟踪，即可以查询到年初预算编制、年终决算以及年中每笔财政资金的具体拨付情况。

截至今年5月底，广东21个地级以上市人大常委会与同级财政国库集中支付系统联网；全省121个县区中有114个县区实现本级人大与财政联网，联网率94%；省级和13个地级以上市、13个县区实现人大与社保部门联网，将老百姓“保命钱”也纳入预算联网监督系统。

实际上，不只是广东，在推进人大预算联网监督方面，天津、四川、辽宁、湖北、黑龙江等省份也取得积极成效。

2016年10月，天津市人大常委会预算联网监督工作开始设计，11月实现了联网，在去年基础上今年又实现了升级扩围深化。目前，天津市人大常委会的预算联网已经连接了市财政局、市审计局、市人力资源和社会保障局以及市国资委，下一步要连接到市统计局，不断深化经济监督和预算审查监督。

黑龙江省的预算联网监督工作，是2010年先从省人大开始实施的。新预算法实施两年多来，通过联网检查支付行为88.74万笔，合计金额423.15亿元，查出异常支付行为1031笔，合计金额4921.25万元。今年在全省市、县两级都实现了联网。

山东、安徽、江西、浙江等省也在今年5月、6月实现了联网。

预算联网成监督“利器”

人大的预算联网监督系统是如何工作的？作为首开先河的广东，其预算联网系统也为该项工作在全国推广提供了样本。

在系统输入“教育支出”几个字，就可以像百度搜索一样，通过关键词搜索所有与“教育支出”相关的项目预算情况，再点击每个项目的“相关情况”选项，可以查看某个部门制订这个预算的思路。可以直接看到财政给了各部门多少钱，各部门花了多少钱，执行情况……endprint

在7月5日的座谈会上，广东省和广州市等单位对预算联网监督系统进行演示。

财政数据背后隐含的关键信息，往往是人大监督的切入点。以往的联网监督系统功能有限，呈现的都是一些静态的表格数据，人大监督面临查数难、追踪难等问题。

“一开始，工作主要是财政与人大的光纤联网、监督系统的开发等。”中山市人大常委会财经工委主任胡静戈说，那个阶段，预算联网监督系统只是财政部门预算监管的一个延伸，开放哪些端口、上传什么数据、何时上传数据，都由财政部门来确定，人大的监督实际上是被动进行的。

近年来，广东省依托财政信息一体化建设和财政大数据应用实践，财政数据资源得到全面整合，系统可实现“归集分析”功能。

“人大在预算监督中扮演什么角色？一是批准预算，二是做好监督。”广东省人大财经委委员辛瀑说，长期存在的预算难监督问题，实际上与预算不透明公开有关。政府给的数据不够详细，预算提交时间太晚，留给人大的审议时间有限。

在广东的实践中，人大只能被动接受财政数据，无法及时获得所有数据的情况，已经成为过去式。2015年底，广东省财政厅进一步将省级财政专项资金申报、评审、分配、拨付、使用、监督评价等全流程信息共享到预算联网监督系统。省人大常委会预算工委副主任郑亚吉表示，今年初升级后的预算联网监督系统，可将财政、社保基金数据导入省人大数据库，并从数据库抓取数据，通过设计好的计算模型运算，实现查询、统计、分析、预警功能。

登录“中山市全口径预算实施在线监督系统”，点开“监督预警”一栏，就会看到屏幕上亮起红色三角、黄色方块和蓝色圆圈。细细一看，当前中山全市有3项“追加预算”红色预警、20项“大额授权支付”黄色预警、2项“大额提现”红色预警……

“这是系统设置的自动预警功能，如果某单位单笔授权支付超过5万元，这里的黄灯就会亮起；如果某单位授权支付提现单日超过50万元，红灯就会亮起。”中山市人大常委会财经工委副主任甘敏聪介绍。

预算联网监督的预警机制，堵住了不少监督漏洞。据悉，目前，该系统设置了十几项预警指标，可对预算支出执行、转移支付资金拨付、重大专项资金拨付、部门“三公”经费支出等方面存在或者可能存在的问题进行预警或者提示。

获得海量财政数据后，人大如何开展有效监督？显然，追踪每一个项目不大可能。

郑亚吉介绍广东的做法：如果查询中发现重大的问题，则按照联网监督工作的有关规定，组织开展专项调查，并提请主任会议、常委会作出决定，请省政府研究处理并向省人大常委会报告处理情况；或者将意见融入预决算初审报告或预算审查结果报告中，提交省人大或者省人大常委会会议审议。

三年“路线图”出炉

预算联网监督，让人大监督更加有的放矢，见到实效。伴随预算法的贯彻实施和财政预算改革的深入推进，以及财政信息化建设水平的不断提高，在全国推进预算联网监督工作的条件已经具备、时机已经成熟。

《指导意见》明确了推进地方人大预算联网监督工作的总体规划，即争取用三年时间，形成横向联通、纵向贯通的预算联网监督网络。同时，明确提出今后三年的阶段性目标：

2017年，全国省级人大常委会预算工委等工作机构与财政部门间实现预算决算等基本信息传输查询。同时，启动系统的预警、分析和服务功能的开发研究工作。

2018年，進一步推动完善系统的查询、预警、分析、服务等基本功能；逐步实现与政府收入征管、社保、国资和审计等部门的联网；开展上下级人大之间纵向信息传输应用工作；以省为单位，推动所属地市级人大预算联网监督系统建设，并投入使用。

2019年，基本实现地市级人大预算联网监督系统建设和使用全覆盖，进一步扩大横向联网的范围；引导和鼓励有条件的县级人大开展预算联网监督工作；继续加强系统功能开发，有效发挥系统作用。

财政部副部长刘伟在座谈会上表示，对纳入预算联网监督的信息内容，法律有明确规定的，要坚决纳入，不得打折扣；法律没有明确规定的，但确属人大及其常委会行使法定预算审查监督职权需要的，财政部门要加强与人大常委会有关工作机构研究协商，积极创造条件逐步纳入。

“这是件了不起的事情。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云对推进地方人大预算联网监督极力点赞。在他看来，一方面，现代科技的进步可以帮助人大代表更好读懂“国家账本”，继而作出准确判断、行使好监督的权力；另一方面，这项工作也将助力提高财政预算管理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。

依据我国法律，对预算管理不仅有人大监督，还有审计监督、财政监督等。推进地方人大预算联网监督工作，并不是要人大事无巨细一概监督。

《指导意见》提出，要明确人大常委会预算工委等工作机构和财政部门的职责分工，建立用户权限、信息采集、使用记录、问题调查、跟踪反馈等严格规范的操作规程，构建安全持续的运行机制和制度保障，不干预政府部门的正常运行。

与此同时，开展预算联网监督工作中，既要注意与审计监督、财政监督的工作相区别、避免同质化，又要与之形成联动机制，相互配合，提高监督实效。

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚指出，人大是预算的决定和批准者，需要监督预算的执行和绩效，审计监督重点在合规性监督，财政监督重点则放在财经纪律上。

“在监督内容、监督需求、监督发现问题的处理程序与方法等方面，都要遵从宪法和预算法、监督法等法律确定的人大、政府职责与工作程序进行。”全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预算工委主任刘昆说，“实行正确监督、有效监督，既敢于监督、又善于监督，监督既不缺位、也不越位。”endprint