政府购买服务支持众创空间发展的对策

◎文/张拓宇

政府购买服务支持众创空间发展的对策

◎文/张拓宇

本文基于“创新促进型政府采购”的视角，从支持创业群体、引导服务对接、促进创新体系和优化行政效能的方向，对实施政府购买服务的目的进行了解析。同时，梳理了当前众创空间发展对科技服务资源的需求，结合其“低成本、便利化、全要素、开放式”的特征，对政策服务众创空间发展提出三点需注意的问题。在此基础上，针对如何运用政府购买服务手段提出三方面对策，建议对不同对象采取灵活多样的购买方式，探索试行远期约定购买、科技创新券等新政策模式，不断完善准入条件、信息共享、服务定价及相关监管机制。

政府采购；众创空间；科技服务；远期约定购买；创新券

一、引言

政府采购在支持大众创新创业中的作用越来越受到重视，“政府购买服务”在多个文件中被反复提及，其中《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中提出，“落实和完善政府采购促进中小企业创新发展的相关措施，加大创新产品和服务的采购力度。鼓励采用首购、订购等非招标采购方式，以及政府购买服务等方式予以支持，促进创新产品的研发和规模化应用”；《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》提出“综合运用政府购买服务、无偿资助、业务奖励等方式，支持中小企业公共服务平台和服务机构建设，为中小企业提供全方位专业化优质服务”。

本文对“政府购买服务”（主要指科技服务）的理解涵盖三类行为：一是政府通过采购自主知识产权科技服务产品和业务，鼓励相关技术创新，扶持科技服务企业（创业团队）；二是政府为提高公共科技服务效率，作为委托方签订契约，将（原本由政府直接提供的）服务事项外包给第三方机构完成，如科技交流、项目评估、科学普及等；三是政府通过财政资助、后补贴等方式，为小微企业和创业团队向第三方机构“代购”科技服务，亦应视为政府购买科技服务的实现方式。从实现方式上，则可以包括采购、租赁、委托、承包、特许经营、战略合作、公共私营合作制（PPP模式），以及资助、补贴或补助、贴息等，应针对财政资助的目的、事项和对象，探索相适应的采购方式、评审制度与合同规范。

二、实施政府购买服务的目的

政府购买服务作为一种行之有效的科技创新政策工具，正在成为传统科技财政投入模式（如直接拨款、项目资助）的有益补充。对政府购买服务政策的预期效果，我们可以从以下方面理解。

（一）支持科技服务创业群体

政府采购是支持科技型中小企业发展的重要政策工具，美国的“小企业创新研究计划（SBIR）”、英国“小企业研究促进计划（SBRI）”等框架内，都有通过政府采购方式促进本国中小企业发展的要求，其效果突出体现在对企业创新产品的市场需求拉动，以及缓解企业融资压力、分担企业创业风险等方面。当前，科技服务业企业（尤其是中小微企业、初创业团队）由于自身实力所限，普遍面临市场推广难、资金压力大、产品开发周期长等生存难题，而优先使用自主创新产品和服务的政府采购政策无疑为此提供了破解之道。在市场需求尚未成熟的新兴科技服务行业，以及公共科技服务领域，通过政府购买科技服务的采购方式，能够更有效促进创新型科技服务产品的研发和规模化应用，并起到引导刺激市场消费的作用。《国务院关于加快科技服务业发展的若干意见》也提出 “积极探索以政府购买服务、‘后补助’等方式支持公共科技服务发展”。

（二）引导科技服务供需对接

科技服务供给方 （包括高校、科研院所，以及科技服务机构、平台和组织）和需求方（通常为科技型企业、科技创业者）由于信息不对称、资金周转压力、合作机制不健全等因素，往往难以实现充分的供需对接。而通过政府购买服务的方式，不仅可以帮助需求方获得更多有资质保障的科技服务资源，也能够为其购买科技服务分担资金压力，尤其对初创期小微企业可谓雪中送炭；对供给方而言，政府购买服务为其带来了更多客户群体，能够促进其更好参与市场竞争，通过适当的政策引导和补贴，更可以激发从业积极性，从而提升服务水平和质量。

（三）促进创新服务体系建设

对高校、科研院所及其重点实验室、工程（技术）中心、科研条件平台，通过政府购买服务的形式进行资助、委托，能够更有效建立向企业（特别是中小企业）开放的长效机制，推动科学基础设施、大型科学仪器设备、科学数据库、科技文献等资源开放共享，从而提高科研投入和公共服务效率，构建开放协同的产学研创新合作网络。而对于从事科技服务行业、具备足够资质的市场化服务机构和民办非企业组织，通过政府购买的方式将其纳入科技服务的多元化供给格局，能够使政府公共服务有更多选择，带动科技服务市场化、专业化发展。

（四）政府行政效能优化提升

政府购买科技服务也是深化科技管理机制创新的有益尝试。以提高政府行政效能为目的，将科技管理中一些服务性工作剥离出来，可以更好解决政府专业力量薄弱、公共服务资源有限的现实困境，发挥第三方社会组织贴近市场、反应迅速的特点，更好满足广大企业、创业者日益多元化、专业化的科技服务需求。在当前推进事业单位分类改革过程中，政府与部分科研事业单位不再是原先的直接管辖关系，这些单位继续承接政府职能延伸服务，就可以基于政府购买服务的机制进行管理，将部分财政拨款专为合约购买形式，形成政府 （作为购买方）与科技服务机构间的委托契约关系。此外，在创新载体建设、科技项目投入、科技评优奖励等工作中，也可以尝试将部分财政拨款以政府购买方式进行 “后补贴”，也有助于财政资金 “按需、据实”投入，提高财政资金使用的精准性、科学性和安全性。

三、众创空间及其科技服务需求

所谓“众创”可以表述为人们通过线上线下交流互动，在虚拟社区或实体空间内共同创意、研发、制作产品、孵化企业或提供服务的自组织创新创业活动，而由此形成的新型创业服务载体就是“众创空间”。《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》对众创空间表述为“低成本、便利化、全要素、开放式”的、“创新与创业相结合、线上与线下相结合、孵化与投资相结合”的“工作空间、网络空间、社交空间和资源共享空间”。“中国化”的众创空间与传统孵化器模式有部分功能重合，但与之相比，其门槛更低、开放性更强、大众参与度更高，更注重通过广泛的外部协同来构建集技术创新、创业辅导、投融资、工商注册、法律财务、媒体资讯等于一体的全方位创业生态体系。

（一）众创空间的科技服务需求

众创空间作为一种新型创业孵化服务平台，能够为创客提供从创意思想到研发设计，从产品展示到资金募集直至创办企业的整体服务，所涉及的科技服务内容至少包含以下八类：

一是技术研发类服务。包括为创客提供从基础研发、小试中试到工程化阶段的技术指导；提供科研条件平台公共和仪器设备开放服务；（通常联合具备研发能力的院校、科研机构提供）委托技术开发服务；产品性能、外观设计；

二是检验检测认证服务。包括样品测试、新产品检验、产品性能测试、安全性测试、标准制定及相关咨询服务等，也涉及部分领域的强制性质量检测认证，此类服务通常需要具备相关资质的特定机构提供；

三是知识产权服务。包括知识产权事务代理、专利查询、专利预警，以及与之相关的法律、信用评估和委托服务；

四是技术转移服务。即为创客创意设计向产业化发展提供必需的技术转移、技术交易，以及与之相关的技术咨询、评估评价等服务；

五是科技信息与咨询服务。包括从创意产生阶段的科技查新、文献检索、技术预见，到产业化阶段的市场调查、技术情报分析、产业跟踪研究、科技政策研究，以及与创业相关的工商、税务、法务、环评等专业咨询；

六是科技金融服务。包括种子基金、天使投资等投融资促进服务，以及与之相关的评估、信用、担保等金融咨询类服务；

七是创业孵化服务。包括聘请创业导师为创客提供创业辅导，以及组织创客开展相关科技交流、产品展示、论坛展会、商业路演等活动；

八是科技人才服务。包括为创客组建团队、创办企业提供必要的科技人才引进和培训服务，帮助完成人才落户、人事代理、社会保险、招聘服务，以及协助促进专家（导师）指导、海外归国和留学生人才引进服务等。

（二）需要注意的几个问题

从政府支持众创空间发展的视角看，以下几个问题需要我们注意。

一是尽可能采用基于市场需求的政策工具。有别于传统创新创业载体，众创空间体现出更加明显的大众参与性和创新民主化特征，创客们本着“自愿参与、群策群力”的原则自由组合、共同创意、共同研发、共同创业，传统意义上 “精英”、“小众”式的创新活动正在被大众化、“平民化”的开放式创新冲击。而传统的创新政策主要基于高校、科研机构和企业创新活动而设置，往往存在门槛过高、流程繁琐等缺陷，计划性较强，机制不够灵活，对大学生创业、企业高管连续创业、科技人员创业、留学归国创业等创业新势力关注不够。因此，针对众创空间的政策工具应更多基于市场需求出发，更注重发挥市场机制的作用，更贴近创客活动的特点。比如在对创客团队提供财政资助时，未必非要通过科技计划项目立项的传统方式，也可以尝试政府购买服务、财政后补贴等更加灵活便捷的手段。

二是以“低成本”和“全要素”作为政策着力点。众创空间应面向所有公众群体开放，采取部分服务免费、部分收费或会员服务的制度，为创业者提供相对较低成本的服务，但创新创业活动所必需的材料、设备和设施都需要大量资金开销，这对于缺乏持续盈利能力的众创空间而言无疑压力巨大。另一方面，众创空间的优势在于通过沙龙、训练营、培训、大赛等活动促进创业者交流，方便创业者产品展示、观点分享和项目路演等，并提供金融、工商、法律等协助，但创客同样需要的研发设计、检测认证、知识产权、技术转移、科技情报等专业服务则往往是众创空间的最大 “短板”。因此，政府支持众创空间发展就要优先聚焦 “低成本”、“全要素”，通过财政投入、购买服务、奖励补贴等方式对众创空间利用自有资源提供服务予以支持，对其购买第三方专业服务予以资助，从而分担众创空间服务开支，间接降低创客的创业成本；同时，通过行政调控、市场导向和政策激励的多重作用，引导专业化服务机构关注众创空间发展，有效动员和集成各方创业服务资源，提供全链条服务。

三是政策执行要适应众创空间开放创新特点。“开放”是众创空间内创新活动最突出的特征，在互联网、开源技术平台支持下，创新要素的集聚、创新主体的交流更加开放便捷，创客可以通过更多渠道获得服务，与服务方的直接距离也大为缩短，而大批市场化、专业化服务机构更通过社交网络等新媒介向众创空间聚集，“众包”“众筹”等新模式纷纷兴起。此时，落实支持众创空间发展的政策措施，必须适应这种开发创新的格局，鼓励通过市场化机制、专业化服务和资本化途径，引导高校、科研院所、领军企业和社会资源各自发挥所长，加盟共建“互联网+科技服务”的开放创新创业网络，并结合不同类型服务主体，制定相应的管理制度、支撑措施及激励办法。

四、政府购买科技服务支持众创空间的对策

针对如何通过政府购买科技服务的方式对众创空间及创客团队给予支持，提出以下三点建议。

（一）采取灵活多样的政府购买方式

基于本文观点，政府购买科技服务支持众创空间的方式包括两方面，即：以科技服务业创客团队为对象，通过政府购买服务来优先采购其技术创新成果，扶持优秀团队创业成长；以众创空间及第三方科技服务机构为对象，由政府出资“代购”科技服务，用于支持和保障众创空间内各类创新创业活动。

具体来说，可以采取以下方式落实：

一是直接采购。对创客团队开发的、技术领先、首次投向市场的科技服务成果，或主要用于公共领域的科技服务产品，支持政府首购、订购等方式直接资助，对通过政府采购或在政府投资项目中首购此类产品的，可给予一定风险补偿；在编制政府采购目录清单时，可将创客团队的科技服务类产品同等纳入考察范围，经论证评估符合条件者，纳入政府采购目录予以支持；

二是契约购买。政府发布科技服务需求、招标意向或项目指南后，允许创客团队共同参与招投标和项目申报，若中标则与政府发包方签订合同契约，待完成服务合同后由政府支付费用。支持创客团队（也可联合企业、社会组织）主动发掘公共服务需求，向政府部门提出立项申请，经审核批准后签约购买。

三是委托购买。对众创空间发展及创客活动中面临的科技服务共性需求，如大型仪器设备共享、从业资质认证，以及科技公共服务、普惠性政策落实等，可由政府通过定向委托方式，授权第三方服务机构集中组织提供服务，所需费用由政府与被委托方签约支付。

四是财政后补贴。对众创空间及创客团队购买与其开展科技创新创业活动直接相关的科技服务，由财政专项资金出资，依据双方技术交易合同、票据及服务绩效给予后补贴资助，补贴额度视具体情况可全额或按比例补贴。

（二）探索政府购买服务的创新政策

对从事科技服务产品创新的创客团队，可尝试实施“远期约定购买”的支持政策。所谓“远期约定购买”最初源自英国，其运作方式是由政府采购部门向市场发布未来需求，在企业提交创新解决方案基础上签订创新采购合同，当创新产品性能在合同约定的框架内满足采购需求时，政府部门须按约定的规模和价格采购创新产品；待创新产品推向市场，产品的价格将由市场供求力量决定。与传统政府采购政策相比，该模式运用需求政策工具来拉动创新，注重为中小企业分配公共采购份额，政府只要为市场提供需求和销售前景，成为企业创新最早用户，就会降低创新产品和服务的市场化风险；同时，若供应商不能按时提供议定规格的产品或服务，政府只需继续购买已存在的技术解决方案即可，从而降低财政资金风险，保证专款专用和有效使用。目前，《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》已提出“探索试行创新产品与服务远期约定政府购买制度”，将科技服务纳入试行范围。

对众创空间及创客向第三方服务机构购买科技服务，可逐步推行 “科技创新券”模式予以支持。该政策可看作政府购买服务与财政后补贴机制的结合，由政府发放、企业持有的创新券作为等同真实货币的有价凭据，可用于向第三方机构购买服务，待履行服务合同后，持券方可以凭合同票据等到政府部门兑现资金。目前，北京、上海、天津、浙江等省市都已不同程度推广创新券制度。其中，北京模式是小微企业（买方）仅支付部分服务费用，用创新券直接抵扣差额，服务机构收券后向财政申请兑现；上海模式则是买方全款支付服务费用，持券向财政申请兑现资金，无论是前者的“折扣”还是后者的“返现”，实质都是由财政资金分担了购买科技服务的部分费用支出。此外，也有一些区域在“创新券”政策机制上也有所扩展，如江苏宿迁使用“平台类”创新券资助创新服务平台载体建设，国外亦有使用“联合券”方式集中对大型研发合作项目实施资助，以解决产业创新共性问题。

（三）完善政府购买服务管理机制

进一步健全政府购买科技服务的准入条件、信息发布、定价付费、政策激励等制度建设。支持有序开放市场及科技服务组织合理竞争，建立退出淘汰机制；以政府资金引导，吸引社会资金共同参与，形成支持创新、风险分担的科技服务购买投入机制。坚持政府适度引导和市场调控激励相结合，将长期受财政资助、科技资源雄厚、资质有保障的各类实验室、工程（技术）中心、生产力促进中心、孵化转化载体、研发基地、大型科学仪器设备、科学数据与信息平台作为重点对象，积极引导面向小微企业和创业群体开放服务；通过政府购买服务支持有条件、有资质的社会化服务机构，不断充实创新体系构成，合理扩大政府购买科技服务来源。发挥“科技型中小企业服务网”等平台作用，突破部门协作壁垒，整合科技、教育、卫生、质监、国资、农业、工业和信息化、食品和药品监督、环保等系统科技基础条件资源，吸纳社会化服务力量，形成行政管理部门、平台/中心委托管理机构、资源运营管理单位及用户构成的共享服务联盟体系。支持社会资源参与大型仪器、科研条件平台共建共享，凡社会资金购置建设的科技资源可通过登记备案等程序“加盟”开放共享服务网络，依法依规提供开放服务，并依其实据同等享受补贴政策。

服务定价方面，通过公开发布需求、公开招投标等办法，尽可能利用市场竞争机制发现服务价格；当具备服务资质的供应方数量不足时，可考虑使用“成本+利润”的方式确定服务价格。在使用政府购买服务支持小微企业时，应针对不同情况合理确定政府购买（补贴）额度和分担比例，对服务面广、公共属性强的服务内容应由政府负担较高补贴比例，甚至承担全部费用；对面向单个或极小部分企业的服务内容，应适当降低政府支付比例；对成长性好但现实财力有限、亟需扶持的中小企业，可给予相对较高的政府补贴力度。引入第三方科技服务评估、审计、监督，定期对政府购买科技服务项目和资金使用情况进行绩效跟踪、审计监督，提高财政资金使用效益。探索建立政府购买服务的质量控制体系，以政策制度的形式逐步形成确定的绩效评价主体、评价流程、评价标准，积极引入用户反馈与投诉监督的可行机制，在评价标准体系中适度增加用户反馈信息内容，从而对服务供给方真正实现有效督促。

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责任编辑：张丽恒

F279.2

A

1006－1255－（2017）03－0025-06

天津市科技发展战略计划项目《政府购买服务支持众创空间发展的模式研究》（项目编号15ZLZLZF00640）

张拓宇（1982—），天津市科学技术信息研究所。邮编：300074