陕北资源富集区生态补偿机制的构建

司雪侠

陕北资源富集区生态补偿机制的构建

司雪侠

（榆林市榆林学院政法学院，陕西榆林719000）

陕北地区具有丰富的能源，具有典型的资源富集区特征，为社会经济的发展提供了源源不断的煤炭、天然气、石油等资源。但是，由于长期的资源输出没有得到科学的规划与控制，使得陕北地区的生态环境受到了较大的影响，土地资源和水资源环境都受到了不同程度的破坏，如何通过有效措施改善当地环境、促进地区经济健康发展，是亟待解决的重要问题，而生态补偿机制构建是必然的选择。

陕北地区；生态环境；资源富集区；生态补偿机制

实现经济快速发展的同时保证生态环境的持久稳定是当前陕北地区一项重要的发展战略。依靠现有的资源和能源基础，在推动当地经济快速发展的同时，实现对生态环境的有效保护，构建经济与生态环境之间的良性发展模式，才能推动经济持续、稳定、健康的发展。生态补偿机制坚持的是谁破坏、谁补偿的基本原则，在生态利益的分配方面采取经济补偿环境的措施，将抽象的生态环境保护问题转变为具体的机制，使陕北地区的水土流失问题得到极大改善。

一、生态补偿机制的内涵概述

生态环境恶化在我国市场经济发展过程中始终是一个严重的问题。面对经济快速发展带来的能源和资源的大量消耗，生态环境的平衡性受到破坏，长久以来广泛存在的环境问题更加恶化，这也引发了人们对生态环境的反思。生态补偿机制是一种资源环境保护的经济手段，其核心在于通过经济措施的实施激发人们对生态环境保护的积极性，将生态环境的利益进行市场划分，再将其具体到相应的经济活动方面，从而形成一个系统的激励机制。广义上的生态补偿主要是对环境污染的补偿和生态功能的补偿，而狭义上的生态补偿则是专门针对生态功能或者生态价值的补偿，如经济发展过程中对土地、森林、水资源、草地等生态环境造成的破坏进行经济补偿，参与经济补偿机制的建设者通常可以是企事业单位以及其他社会团体。生态补偿机制的构建与实施，在于通过经济手段对受到破坏的环境进行补偿，将环境效益与经济效益进行有效结合，无形中提高破坏生态环境的成本，从根本上减少破坏生态环境的行为发生，实现生态资源的有效保护，这也是生态补偿机制构建的根本出发点和落脚点。

二、陕北资源富集区生态环境保护的不利因素

（一）环境的受益者没有承担相应的补偿责任

地区经济发展的过程中形成了多个不同的生态效益的获益者，他们作为经济主体享有同样的生态效益产权，因此也需要承担相应的成本，只有实现经济成本与环境成本之间的协调，才能保证生态效益的生产者和经营者意识到生态环境补偿的重要性，激发他们对环境保护的积极性和主动性。从当前陕北经济发展的全过程来看，陕北地区在促进区域经济发展的过程中发挥了重要的推动作用，而且承担了相应的环境治理成本。但是地区经济发展的受益者和当地政府并没有对陕北地区的资源输出给予相应的生态补偿，这使得地区环境效益形成了较大的偏差，利益分配不均匀的问题也逐渐越来越明显，违背了谁受益、谁补偿的基本原则。

（二）生态补偿机制的法律体系不健全

近年来，我国颁布了一系列关于生态环境保护相关的法律法规，为陕北地区的生态补偿机制构建提供了相对完整的法律依据。但却尚未形成一个专门针对生态补偿机制的政策设计，现行的资源费税制度的实施也无法完全反映出生态补偿的内容。同时，由于陕北地区“退耕还林”政策的实施，为农村环境保护带来了一定的效益，却也对当地的农业经济发展产生了一定的阻碍。很多农民和牧民为了保护生态环境不受破坏而拒绝相应的资源开发和生产活动，但是这种盲目的保护不仅影响了地区经济发展的速度，同时也限制了地区生态资源和能源的开发和利用，降低了生态效益。

（三）生态保护资金的缺口问题

国家和政府为陕北地区的生态环境保护投入了大量的人力和物力，当前社会经济发展背景下的陕北资源富集区主要是依靠国家对农民的补偿以及生态保护专项资金作为主要的生态补偿保护资源，但是这种完全依靠政策为主的资金投入显然无法满足生态补偿机制的构建需求，而且生态机制的构建是一项长期的、系统的工程，需要源源不断的资金投入才能支持其长期补偿资金支出，况且当地方政策和法规体系发生变化，政府在生态补偿方面的资金投入也会发生调整，必定会影响陕北生态环境保护战略的有效实施。

三、陕北资源富集区生态补偿机制的构建思路

市场经济快速发展的大环境下，陕北地区建立了科学的生态补偿机制，利用生态保护战略的实施为资源富集区的生源与资源开发提供了保证，也推动了地区经济的快速发展。在现有的社会条件下，需要通过正确的发展战略指导生态补偿机制的完善，将其深入到社会和生活的各个领域中，才能使其获得长远发展。

（一）从经济增长的视角出发重视生态补偿机制的作用

科学的指导思想可以为生态补偿机制的构建提供完整的理论依据。陕北资源富集区的生态补偿机制的构建需要以科学发展观为依据，促进东部地区和西部地区的经济协调发展，适当提高东部地区对西部地区生态补偿的认知，才能保证生态补偿机制得到足够的重视。从环境效益的角度来看，可以将生态环境视为一种有价的公共资源。任何经济活动的发展都需要依托相应的公共资源成本支出，而经济的发展过程也可以视为公共资源的消耗过程，在这个过程中需要对生态资源进行必要的补偿，才能实现资源的最优化配置。对经济效益和生态效益的追求是东部和西部地区协调发展的基本出发点，所以必须要转变以往独立发展的发展观念，而要从全局的角度出发，以科学发展观为指导，对资源富集区进行必要的补偿，才能降低资源消耗对环境产生的不利影响。同时，将生态补偿机制的构建从政策层面上升到法律层面，运用法律法规的完善为生态补偿机制的建设提供根本保证，确保其长期的、稳定的、持续的发展。

（二）建立长效的生态补偿机制

陕北地区在“退耕还林”政策的实施下，土地沙化和水土流失问题都得到了极大的缓解，资源开发的过程中对生态环境产生的不利影响也越来越小。但是，生态建设是一项长期的、艰巨的任务，仅仅依靠“退耕还林”政策显然无法达到有效的生态补偿，所以需要通过政策的完善为陕北地区的生态补偿机制构建创造一个可持续发展的良好环境，形成一个长效的管理机制。首先，继续推进“退耕还林”工程的不断深化，在实施范围方面也可以不断扩大，将“退耕还林”政策中涉及到的政策补贴和项目补贴适当纳入到生态补偿机制的构建成本中，丰富生态补偿机制的资金渠道。其次，将现行的政策转化为管理制度，尤其是农村地区的生态补偿需要通过严格的制度形式进行规范，才能确保其得到有效实施。最后，政府要加大生态补偿机制构建的力度，在项目支持和产业扶持政策方面做出适当调整，将生态补偿机制的构建过程分步骤、有计划地实施，促进地区生产力布局的完善；同时，加强石油、煤化工等重工业生产链的完整性，发挥资源富集区的经济优势，实现经济发展与环境保护的协调。

（三）建立有利于生态补偿的财政政策

在现有的政府财政支付项目中增加生态补偿项目，并且适当加大生态补偿的比例，而政策的实施则需要政府的预算调整，并且在相关的专项补贴方面给予足够的支持，这是保证生态补偿机制健康发展的前提。财政部制定的《政府预算收支科目》中，关于生态环境保护的相关内容共有30项，并且着重加强了关于退耕还林、沙漠化防治的相关项目的支出，但是却没有形成相应的专项支付项目资金。对此，可以考虑对政策进行调整，增加专门针对生态补偿机制的资金转移项目，促进生态补偿机制在陕北资源富集区的作用，从而加大生态补偿机制构建的支持力度。同时，国家在保护陕北地区资源与环境方面的政策倾斜也有利于促进地区保护专项财政拨款的力度，将环境保护的财政支出比例适当增加，促进资金分配的科学性和均衡性。

（四）资金横向转移补偿制度的构建

资金横向转移补偿的模式可以横向扩大陕北地区补偿资金的支付能力，通过转移支付的形式将资金由富裕地区转移到贫困地区，促进地区经济的均衡发展，减少地区的经济差异。国际生态补偿机制标准的制定通常采用的是“机会成本法”，根据环境保护措施的实施可能产生收益损失作为补偿标准，再结合当地的经济发展水平和相关的政策差异制定生态补偿的标准。在我国，补偿标准的制定也因地区经济发展水平和资源分布等因素而存在一定的差异，需要以此为依据制定一个标准浮动范围。建议政府在近期内根据机会成本来制定生态补偿标准，同时加强对生态系统服务功能的价值化研究扶持力度，逐步向生态服务订立补偿标准的方向过渡。同时，调整补偿标准应考虑通货膨胀、原始投资成本和林地产权以及土地价值因素。

结语

综上所述，陕北地区的气候、环境等地理条件都有其独特的特点，在促进陕北经济快速发展的同时，要考虑到经济发展与环境保护之间的密切关系，并通过生态补偿机制的构建，加大对生态环境和资源的保护力度，利用必要的经济手段对当地的环境效益进行补偿，增强经济发展与环境保护之间的协调性，在实现地区经济的稳定、健康发展的同时，获得最大的环境效益。

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[责任编辑 张宇霞]

F127

A

1673-291X（2017）26-0105-02

2017-06-16

陕西省科技厅项目“陕北资源富集区生态补偿机制研究”（2017KRM159）

司雪侠（1977-），女，陕西长安人，硕士，副教授，从事法学教学与理论研究。