消防部队集中采购问题及对策探讨

周 兴

消防部队集中采购问题及对策探讨

周 兴

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第四条明确指出：集中采购，是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为；分散采购，是指采购人将采购限额标准以上的未列入集中采购目录的项目自行采购或者委托采购代理机构代理采购的行为。实施集中采购，明显给消防部队带来了许多好处，一是经费使用效益明显提高，二是有效地限制了违规的财务行为，廉政建设成效明显。但是，在具体的采购行为中，消防部队部分单位仍然存在些许问题，亟待分析改正。

一、存在问题及原因

自2003年1月1日实行《中华人民共和国政府采购法》以来，全国消防部队实施集中采购已有14年的历史了，但由于消防部队具有军队与地方的双重属性及财务管理具有地方兼容性和复杂性的特点，消防部队集中采购仍然存在部分问题，主要集中在以下两方面：

1.没有完全理解《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》的内容，致使集中采购行为走样。

【问题一】消防部队部分单位组建采购中心在所辖基层消防部队采购消防装备，与政府采购法要求不符。首先，消防部队财务与国家财政有着密切的联系。消防部队财务虽与军队财务一样，是军事财务的主体，在财务管理上，各项财务制度均应以解放军的制度作为依据，但消防部队的经费不列入军经预算，消防部队财务分配与使用的经费是国家财政资金的一部分，消防部队经费预算是国家预算体系中的一个组成部分，这就决定了消防部队财务必须受国家财政的制约。所以，无论是中央财政下拨的部队经费还是地方财政下拨的地方消防经费，在使用管理的过程中，必须遵守政府制定的各项财经法规。其次，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条第三款规定“国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金，又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。”因此，消防部队无论是动用部队经费还是地方消防经费进行集中采购，均应适用本条例和政府采购办法，必须纳入地方政府集中采购，除非是在应急救援或处突发过程中临时急需的物资采购。但全国各省消防总队基于统筹规划供需数量、避免各自为政及聚集全省装备采购数量优势以提高对供应商的谈判力量从而获得价格折让与良好服务的需要，要求各基层消防部队装备统一由上级采购中心采购。尽管采购中心有着良好的初衷，相较于地方政府采购中心有着较大的专家优势，更能提升各基层消防部队经费管理绩效及实现基层部队财务战略目标，但部队采购中心的这种行为确实背离了政府采购法的精神。

【问题二】分散采购从政府采购网供应商库中选择供应商，否则经费一律不予报销。一是《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。这一条文并非说纳入了集中采购目录以内的事项必须委托政府集中采购机构予以实施，而是说在集中采购目录以内，达到招标限额标准的采购项目应该招标，达不到招标限额的项目，可以采用竞争性谈判，或者询价，项目在分散采购规定标准内的，可以由采购人自行组织实施。在集中采购目录以外，达到公开招标限额的项目，可以按照部门集中采购程序委托招标代理机构进行公开招标，达不到招标限额的，经财政部门批准后可实行分散采购，由采购人自行按照竞争性谈判或者询价程序实施采购。因此可以说，由采购人自行组织实施的采购可以直接面对市场，而不受政府采购网供应商库的限制。二是政府集中采购并非尽善尽美，也有其弱点。政府集中采购也有着缺点：其一是流程过长，延误时效，零星、地域性及紧急采购状况难于适应，非共同性物料集中采购无规模优势，并无数量折扣利益；其二是采购与使用单位分离，采购绩效较差，并且政府采购活动必须服从国家大局，要发挥政策导向功能，这一规定可能导致国家利益和采购人利益发生冲突，势必损失采购人的利益；其三是政府集中采购很容易形成供应商垄断，在规模优势不明显、采购量不大的情况下，从政府采购网中的供应商库中选取供应商，采购人有可能得不到任何优惠，售后服务也有可能因为经济量小而得不到相应保证。比如，《国务院办公厅关于印发中央预算单位 2017～2018年政府集中采购目录及标准的通知》规定单项或批量金额在20万元以上的木制或木制为主、钢制或钢制为主的家具纳入政府集中采购，那么20万元以下的家具采购通过自行招标，相较于从供应商库选择供应商肯定能获得更高的性价比和更优质的服务。所以说，不够纳入政府集中采购限额标准的相关采购，采购人最好要因地制宜，以提高经费对部队战斗力形成的贡献力度作为衡量标准，而不必拘泥于供应商库。再说在金额相对较大的采购中，不采取竞争模式，而直接从供应商库中选择供应商，难免不会出现少支多报甚至是虚列支出套取现金的腐败现象。

【问题三】对《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》内在联系的认识存在偏差，认为政府采购货物和服务招标项目，只受政府采购法及其配套法律规范的约束，而不受招标投标法及其配套法律规范的约束或者认为只有政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，才适用招标投标法及其实施条例。这显然是错误的，因为从政府采购法和招标投标法调整的范围来看，政府采购项目，包括政府采购工程项目、政府采购货物项目以及政府采购服务项目，凡是采用招标投标方式的，应当同时适用政府采购法和招标投标法以及与上述两法配套的法律、部门规章和规范性文件。其一：政府采购工程项目招标，包括与工程建设项目有关的货物和服务项目招标，在程序上适用招标投标法及其配套法律规范的规定。其二政府采购工程在适用招标投标法及其配套法律规范规定的程序的同时，应当执行政府采购相关政策规定。即政府采购工程项目（包括与工程建设相关的货物和服务项目）招标，仍应当执行如采购国货、优先采购节能环保产品、对中小企业的报价给予6%～10%的价格优惠等方面的政府采购政策。其三，政府采购货物和服务招标项目，一方面因其项目性质属于政府采购项目，依法纳入政府采购法管辖之下；另一方面因其采购方式属于招标方式，依法属于招标投标法的管辖范围之列。因此，该类项目的属性特点决定了应当同时接受两法的调整和规范。其四，关于政府采购货物服务项目的特殊性，招标投标法在法律适用方面作了相应安排。立法者对招标投标法及其配套法律规范的相关条文在表述方面的针对性和局限性有着较为充分的认识，体现出了尊重政府采购货物和服务招标项目的特殊性原则，立法时采用了“另有规定的，从其规定”的让步性措施，维护了两法在制度设计层面的协调和统一。其五，政府采购活动的复杂性也决定了需要两法共同规范。实践中需要两法协同规范的例子不胜枚举。如：某政府采购货物招标项目，招标文件未规定提交备选方案，开标后发现某投标人提交了两份不同的投标文件，由于招标文件中未对该情形如何处理作出相关规定，而政府采购法及其配套法律规范也对此未作任何规定。因此，评标委员会就必须通过招标投标法及其配套法律规范寻找答案。

2.没有形成与政府集中采购配套的制度，采购人当起了甩手掌柜。

【问题一】采购人害怕承担经济责任，将纳入集中采购目录的政府采购项目及自行采购项目全权委托集中采购机构代理采购，企图置身事外，明哲保身。《中华人民共和国政府采购法》第十八条规定：采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。消防部队很多单位以此为信条，全权委托集中采购机构代理采购，特别是中央八项规定出台以后更是如此，认为只要自己没有参与其中，便不需承担相关经济责任。这显然与政府采购法及政府采购法实施条例的法制精神相悖。一是采购人是政府采购行为的主体，对政府采购活动全过程负总责。政府采购涉及面广、政策性强、技术复杂、廉政风险高，因此，采购人必须履行政府采购需制定与预算编制职责，严格审核招标文件，强力监督集中采购机构的采购行为，并做好有关合同签订与实物验收等工作。二是政府采购法实施条例明确了采购人的职责和义务。如《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十一条明确规定采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益，公正廉洁、诚实守信，执行政府采购政策，建立政府采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求。采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务。这足以表明采购人不能置身事外。

【问题二】政府采购法实施条例自2015年3月1日正式实施以后，消防部队很多单位仍沿用或直接废除旧的集中采购内控制度，而不是参照实施条例修订相关制度。政府采购法是实施条例的母法，并且其法律位阶高于实施条例，因此，实施条例的任何条文均不会背离政府采购法。但这并不表示建立在政府采购法框架内的集中采购内控制度不会与实施条例相抵触，或即使相抵触也不属于违法规定。首先，实施条例是国务院制定的行政法规，属于国家法律范畴，中国境内的单位、组织及公民必须遵守，因此，内控制度必须以行政法规为基础。其次，实施条例虽然以政府采购法为基础，但又与政府采购法有所区别：一是实施条例既严格依据政府采购法制定，同时也做了与国家预算法及其实施条例、招标投标法及其实施条例、《合同法》等法律、行政法规的相关衔接；二是实施条例体现了政府采购的调控作用，既突出了政策导向的作用，又进一步明确了责任主体、管束范围，突显公平竞争、信息透明、廉政反腐的要求；三是实施条例对违法行为追责更为严格，对政府采购当事人违法行为的情形进行了细化，对应承担的法律责任进行了界定。因此，必须在实施条例的基础上，结合有关法律法规及消防部队自身情况，重新修订集中采购内控制度。

二、解决问题的对策

1.以政府采购法实施条例为基础，并参照地方政府有关集中采购政策，制定与之配套的内控制度。一是要确定自行采购方式和限额标准，细化评标办法，确保在自行采购过程中，做到信息公开透明，市场竞争公平，杜绝采购人干预评标、专家倾向性评标、供应商恶性竞争等暗箱操作甚至腐败现象的发生。二是要明确政府集中过程中采购人应担负采购需公示论证、预算编制与报备、采购监督与实物验收职责，确保政府集中采购的效率和效果，突出单位财务战略意图。三是根据实际情况，找准政策盲点，突出对采购程序的有效调控，最大限度地从内部和外部两方面防止违规，确保采购制度不出漏洞、不留死角。四是制度既要维护使用主体、实施主体、供应主体的相对独立性，争取战略共赢，又要突出三者相互监督、相互制约的内在关系。

2.积极与地方政府沟通，争取省级人民政府授权总队级单位组织实施消防装备采购。政府采购法实施条例颁布后，政府采购由程序导向向结果导向转变的改革目标以及集中采购机构专业化发展定位都愈加清晰。同时，消防部队长期奋斗防火灭火工作一线，对消防装备需要及相关技术参数十分熟悉，相较于地方政府专业优势明显。另外，集中全省消防部队装备采购需求，通过批量招标采购，引导供应商合法参与竞争，相较于各级人民政府的集中采购明显具有规模优势，容易形成规模效应，从而不仅可以取得高性价比的装备，还可以获得商家更为优质的服务。这样，有利于各消防部队实现经费绩效管理目标。

3.注重采购人才的培养，确保采购行为的合法性及程序性。采购人员必须认识集中采购的内在规律，通晓市场价格，掌握各项政策、合同法、招标投标法及其实施条例、政府采购法及其实施条例，地方政府集中采购目录、限额标准等内容，并会灵活运用规则，参与具体实施、监督或调控，确保采购结果公平公正，从而获得产品最高的性价比及最优质服务，以体现规模采购的优势。采购人员一旦对采购知识缺乏必要的认知，不仅难于实现采购人的财务战略意图，采购行为达不到经费绩效预期，还有可能会出现违反法规的现象，所以必须加强采购人员的素质培养。

（作者单位：南昌市消防支队）