党代会常任制：重庆市荣昌区试点的举措、成效与改革方向

□付亚青

☆调研报告☆

党代会常任制：重庆市荣昌区试点的举措、成效与改革方向

□付亚青

党代会常任制工作是党建工作的重要组成部分。为深入贯彻落实党的十八大关于“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，党代会代表提案制”等的要求，自2012年起，荣昌区开始筹备党代会常任制试点工作。为了有效开展试点工作，进一步加强和改进党的领导，重庆市荣昌区依据党章等相关规定，并按照重庆市委组织部开展党代表大会常任制试点工作的统一部署和要求，先后制定了县级和镇级党代表大会常任制试点工作实施方案和和相关制度。在短短几年时间里，荣昌区积极探索，勇于实践，试点工作取得了一定的成效。通过组织专题调研，进一步探索荣昌区党代会常任制试点工作的经验做法、成效等，以推进荣昌区党建工作更上一个台阶。

一、党代会常任制的来源概述

（一）概念来源

党代表大会常任制是指各级党代表在每届任期内实行常任行使代表职责的制度。1956年，毛泽东曾提出关于实行党的代表大会常任制的著名论断。邓小平同志在中国共产党第八次全国代表大会上作《关于修改党的章程的报告》，提出了党代会常任制。江泽民同志在党的十六大会议上作工作报告，再次强调，扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。胡锦涛同志在十六届四中全会上的讲话中，提出建立党的代表大会代表提案制度，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制。2009年9月18日，通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，提出完善党代表大会制度，改善党代表大会代表结构，提高基层一线代表比例，增强代表广泛性；建立各级党代表大会代表提案制度，落实和完善党代表大会代表任期制，建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法；继续选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制等。胡锦涛在党的十八大报告中提出，完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。党代会常任制推行60年以来，不断改革创新，在许多地区已形成了较成熟的制度体系。

（二）荣昌区党代会常任制试点工作概况

2012年，荣昌区被重庆市委组织部确定为党代表大会常任制5个试点区县之一。为了走出一条富有实效的党代会常任制之路，荣昌区选取3个镇（观胜镇、荣隆镇、直升镇）作为开展党代会常任制工作的试点镇，并先后制定了《荣昌县党代表大会常任制试点工作实施方案》、《荣昌县党代表大会代表任期制实施办法（试行）》，以及镇级方案和实施办法，在5年的探索过程中，已逐步探索出党代会年会制、党代表任期制、党代表履职计分管理制等一批卓有成效的制度，制度体系建设也越来越成熟，推进试点工作取得了明显成效。

二、党代会常任制试点工作的经验做法

近五年时间里，荣昌区党代会常任制试点工作已逐渐摸索出了许多富有成效的做法，特别是在党代会年会、代表履职量化管理、党代会提案制度等方面，成效较为突出，经验做法值得推广。

（一）探索党代会年会规范化建设

从2013年召开的中国共产党荣昌县第十三届代表大会第二次会议，即首届年会，到2016年12月召开的荣昌区第十四次党代会第一次会议，前后共已召开6次党代会年会，区和试点镇党代会年会制度不断完善，并逐渐走向规范化。

1.会前精心组织筹划。荣昌区委和各试点镇高度重视党代会各项工作，会前扎实准备，确保了会议的高效、务实。一是提早谋划，扩大宣传。区委将年会列入重要议事日程，提早筹备工作方案，各代表团和代表活动小组有计划地组织党代表开展“两访两谈两联系”、专题调研等代表履职活动，广泛收集意见建议；有效利用荣昌区电视台、报刊、微信公众号等媒介，专题报道区党代会年会工作准备情况，营造了严肃认真的会议氛围。二是上级全面指导督导会议工作。荣昌区召开专题会议，研究讨论年会相关工作，如年会召开时间，会议程序、具体内容等；各试点镇结合各自调研情况，拟定年会工作方案；组建党代会年会指导组，对试点镇年会筹备工作进行“一对一”指导。

2.年会内容不断规范。一是固化常规内容，探索新内容。荣昌区已逐步探索出了“4+N”年会模式，4就是每年做好4项固定内容，N就是每年根据工作重点，选择性地开展镇街部门党委书记党建工作述职测评、区委委员述职、提案评议等新内容。二是开展集中视察活动，找准年会重点内容。区和各试点镇根据每年实际情况，组织党代表集中视察区经济社会发展的重点工作，并就视察情况进行讨论，及时吸收党代表意见建议，及早确定重要议题内容。三是明确会议定位，做到内容不冲突。荣昌区在党代会年会内容设定上，注意与人代会、政协会区别开来，做到在各自职责范围内开展工作。

3.年会保障工作不断完善。为开好党代会年会，荣昌区积极探索，逐渐摸索出了一套较完善的制度保障体系。区级和镇级分别制定了党代表大会年会制度、代表团年会交流工作制度等，对年会的程序、提议的提出、决议的实施等作了明确规定，为年会的顺利召开提供了保障。

（二）强化党代表履职常态化管理

党代表履职情况及质量高低关系到党代会常任制试点工作的成败，荣昌区各试点镇通过建立和完善制度体系，使党代表履职常态化管理工作不断得到完善。

1.量化履职内容，把准党代表履职方向。荣昌区结合实际，逐步量化党代表履职内容，制定了《关于开展党代表履职计分管理的通知》，将党代表出席党代会年会、开展专题调研视察、提出提案议案、走访接访党员群众、向选举单位述职、参与志愿服务等10大项内容作为履职量化内容。直升镇党委则根据党代表具体任务，专门设定了代表八项职责。

2.开展专题培训，提高党代表履职能力。荣昌区委及试点镇分别制定了党代会代表学习培训制度，对党代表学习培训内容、方式、要求等作了说明。各试点镇每年结合实际情况，认真开展集中学习和实用技术培训活动。组织党代表深入学习党内法律法规、时事政策等，努力提高代表素质，增强参政议政能力；组织开展实用技术培训活动，提高代表在农村经济发展中的指导和帮带本领。

3.搭建履职平台，拓展党代表履职空间。一是建立三级组织体系，分级开展活动。区级成立了党代表联络办公室，负责统筹协调日常工作；部门和镇街根据地域和工作划分代表团，负责组织本团和代表小组工作；村（社区）设置“两代表一委员”工作室，党代表在接待日接待联系群众，听取和收集群众意见建议。试点镇相继成立了党代会常任制领导小组，下设办公室；直升镇以村（社区）为单位划分党代表活动小组，党代表活动小组又划分成日常工作小组和专题工作小组，定期听取党内情况通报和反映，按照“三位一体”党员互帮互助互学模式开展党员联系交流活动，还组织全镇党代表广泛开展“六个一”活动等，活动方式不断创新。二是建设网上党代表履职述评平台。直升镇政府在公开网站上开设了党代会常任制工作专栏，搭建了党代表自主学习和相互交流的平台。

4.强化监督管理，保持党代表履职动力。一是开展述职活动。党代表通过将自己一年来的履职情况向本选区党员进行述职，接受党员群众监督。二是实施计分管理办法。建立党代表任期履职档案，通过“个人计实、代表团登记、党联办抽验”的办法，落实代表履职量化管理考核工作，除了把10大项规定内容作为量化计分内容外，还明确将党代表受党内处分、出现不良影响的行为和言论等作为扣分内容。各试点镇把年度量化管理分为“好”、“较好”、“一般”、“差”四个等次，依据得分情况对党代表进行管理考核，对优秀代表进行会议通报，对不合格代表进行约谈提醒。三是建立监督制度。荣隆镇实行重大会议党代表列席制度，建立了重要意见征询、参与重大决策、党代表监督评议等制度，发挥党代表对政府的监督作用，畅通了监督渠道。

（三）探索科学化党代表提案制

实行党代表提案制是党的十八大提出的重大决策，是党代表任期制的延伸和保障。近年来，荣昌区已逐步探索出了党代表提案制的科学化建设路径。

1.做好提案前期准备。建立和完善相关制度保障措施，确保提案扎实推进。荣昌区委和各试点镇提前制定了党代表视察调研制度、党代表提案制度、党代表联系、走访、服务党员群众制度等，代表通过定期不定期地考察调研、走访接访党员群众，提前广泛收集信息，确保每个提案的针对性和可操作性。

2.规范提案内容范围。一方面坚持以党的自身建设为重点内容，结合当地实际，进行提案，对涉及经济发展的重大提案进行约束性规定；一方面注意避免与人代会、政协会的提案议案重复，在厘清关系和各自职责基础上，进一步规范了党代会的提案内容，同时还强调了党代会对具体事情不作提案。

3.创新代表提案形式。一是提案端口前移，突出重点提案。各试点镇提前下发征集提案的通知，提早进行走访、调研，收集基层党员群众意见建议，再以代表团为单位联名提出群众关注度高、问题突出的提案。二是建立提案审查部门，保证提案质量。荣昌区成立了提案审查委员会，确定了党代表提案立案原则，明确在立案中，加强与相关职能部门的沟通协调，确保提案立案的科学性、可操作性。

4.完善提案办理和反馈制度。以往各级党代会代表只是在会上口头提出意见和建议，没有规范化、程序化的表达和反馈途径，有效的提案易被忽视或无法及时形成，党代表也就难以真正发挥作用。当前通过建立和完善提案办理和反馈制度，开展提案办理情况集中汇报测评，让党代表从此告别“举手代表”，各种意见建议被及时收集并集中测评，最终形成有价值有水平的提案议案，使代表作用得以发挥。

（四）加强制度化体制机制建设

荣昌区在区级、镇级党代会常任制试点工作中，不断探索和完善体制机制建设，逐渐形成了一套规范化、制度化的运行机制。

1.区级健全党代会试点工作制度。为做好党代会常任制试点工作，荣昌区不断探索，几年时间里，先后制定了包括党代会年会、代表履职、走访、提案、培训等多方面制度，制度建设不断完善，并逐渐体现系统性。当前，荣昌区建立完善了“1+11”工作制度，即1个党代表任期制实施方案和《党代表大会年会制度》、《党代表大会代表提案制度》、《党代表大会代表学习培训制度》等11个制度。

2.镇级细化党代会试点工作制度。各试点镇也积极推进制度建设，纷纷建立了党代表学习培训制度、党代表列席党政会制度、联系服务党员群众制度、党代表小组活动、党代表述职述廉制度、党代表履职计分制等多项制度，为两级党代会常任制试点工作取得阶段性成效提供了体制机制上的保障。试点镇还分别建立了党代表“三联系”制度，例如，观胜镇建立了党委成员联系党代表、党代表联系党员群众、机关党代表联系村民小组；荣隆镇开展县党代表联系镇党代表、镇党代表联系普通党员、党员联系群众的三联系制度，作用都十分明显。

三、党代会常任制试点工作的成效分析

荣昌区在几年的党代会常任制试点工作实践中，不断探索和创新，取得了明显的阶段性成效，主要表现在以下几个方面。

（一）强化了党代会的领导核心作用

荣昌区每年一次的党代会年会都会听取和审议区委、区纪委上一年度工作情况，讨论并决定全区本年度工作要点，充分体现了党的地方各级代表大会发挥党内最高领导决策的作用。在年会机制探索上，荣昌区逐步探索出的“4+N”年会模式，使年会内容更加丰富和完善。例如，2016年初的党代会年会就结合全区实际，提出了“十三五”规划和2016年工作思路，明确了全区经济社会发展的思路、定位和战略，使党代会指方向、定思路、谋全局的核心作用得到体现和加强。

（二）提升了党代表履职能力和水平

党代表履职能力和意识的提升，关系到党代会最高领导决策地位的发挥。近年来，荣昌区通过实施“领头雁工程”，选优配强基层党组织班子队伍，为进一步选好荣昌区党代表奠定了组织基础。区委及各试点镇通过开展视察调研、采取“菜单式”党代表活动、对基层党代表实施专题培训等，有力提升了各领域、各战线党代表的综合素质和能力，激发了基层党代表的参政议政热情，为党代表履好职、发挥好作用打下了坚实的基础。同时通过提案、述职测评、干部推荐制度等，进一步畅通了党内意见反馈渠道，强化了党内民主监督，提高了党代表的责任和使命意识。代表们不仅积极参与报告、提案讨论，还主动通过微博、QQ等途径，宣传党代会精神，收集各方意见，充分发挥了党代表的纽带作用。如今，每次召开的党代会已彻底改变了以往党代表“五年举次手，散会就走人”的局面。

（三）增进了基层党组织与广大党员的联系

直升镇党委在探索开展党代会常任制试点工作的过程中，积极引导各支部开展创新实践。道观村支部利用直升镇被区委组织部确定为党代会常任制试点单位为契机，积极探索，建立了全县首个村级党代表活动联络站，采取“党代表联络员+党员+村办企业+群众代表+致富能手+群众”的模式，开展党的方针政策宣传、民意民愿收集、结对帮扶、谋划本村产业发展等工作，取得了一定成效。在实践过程中，逐渐增强了基层党组织的凝聚力和战斗力，发挥了党代会汇聚民智的作用，促进了当地经济的创新发展。

（四）规范了党代会常任制的运行机制

荣昌区开展试点工作以来，注重加强制度建设，不断探索和完善体制机制建设，特别是在党代会年会制、党代表提案制、党代表履职计分制等方面，取得了一定成效，初步构建了党代会常任制试点工作的运行机制，为试点工作的顺利开展提供了制度保障。为了使党代表更好地履行代表职责，各试点镇在开展工作的过程中逐步建立并完善了相关制度，包括《党代表年度例会制度》、《党代表评议镇、村干部制度》、《党代表履职计分管理办法》等。在一系列制度下，规范了年会职责、会议议程、提案受理办理等程序，明确了党代表的职责、权利和义务，以及在大会和闭会期间的主要任务和要求等。党代会常任制试点工作在体制机制建设上取得的阶段性成效，也进一步开辟了党内民主的新渠道。

四、荣昌区党代会常任制试点工作改革方向

经过几年的实践探索，荣昌区在区、镇党代会常任制试点工作中，取得了显著成效，但在一些方面，问题仍然存在，需进一步提升和完善。

（一）需进一步规范和细化党代表履职管理工作

通过对各试点镇的调查了解发现，有部分党代表参政议政的意识和能力还不够强。部分乡镇党代表因受年龄及文化程度的限制，参政议政的意识和能力不够强；部分乡镇党代表长期在外工作，除参加党代会例会外，很少参与党员活动；部分党代表忙于基层琐碎工作，视察调研时间较少；党代表履职计分管理工作不够扎实。为此，下一步，荣昌区需在党代表履职管理上下一番功夫。

1.规范党代表选拔及管理工作。党代表应该有强烈的履职意识，能够充分发挥代表的积极作用。基层在选拔和培训党代表的过程中，需注意从代表的履职能力出发，把能够胜任代表的党员选出来、培训好。针对长期在外或很少参与党代会的代表，可根据情况取消部分代表身份，让更多扎根基层的党员代表发挥作用。针对当前有部分党代表参政议政的意识和能力不够强等问题，可探索实行部分党代表专职化、职业化，保障代表履职时间和精力，同时要进一步细化党代表的履职量化管理工作，规范量化内容，确保党代表履职动力。

2.完善党代表履职平台。有了良好平台，代表才能更好地履职。一是努力搭建多元化交流平台。针对长期在外或因其他原因无法按时参加党代会年会的代表，为其搭建建言献策的平台，如专题网站、专门APP、网络工作室等，方便每位代表履职。二是创新开展党代表活动。当前部分基层党代表受年龄、文化等限制，参与活动的意识不强，活动效果难以达到预期效果，为此必须在活动开展上下一番功夫，例如，深入推进“两代表一委员”活动，即党代表、人大代表、政协委员定期围绕区、镇发展问题开展专题活动，提高各项活动的针对性，并着重突出每季度的重点工作，真正发挥代表和委员建言献策的作用。

（二）需进一步厘清“内三会”之间和“外三会”之间的关系

“内三会”即党代会、全委会、常委会，“外三会”即党代会、人代会、政协会，目前关于这几个会议之间关系的把握仍不够明晰，具体职权范围仍旧模糊。为此，下一步必须在明晰会议关系、突出各自职责特色上下一番功夫。

1.明晰“内三会”职权关系。党章及相关文件已明确规定党代会与全委会、常委会之间是权力授受关系、领导与被领导关系。但长期以来，权力过分集中于常委会，既决策又执行和监督，出现了常委会代替全委会，全委会代替党代会的现象。下一步要通过完善和落实相关制度规定，明确必须提交党代会讨论决定的事项等内容，进一步突出党代会的决策和监督作用。

2.规范“外三会”职能范围。必须明确各自的职责范围，做到具体操作不重复。党代会的职责就是为本级发展把航定向，对本地重大战略问题作决策，代表提案要体现基层党建工作特别是在思想、组织、作风等的建设方面，充分彰显党代会议大事、定大事的职能；人代会的职责就是把党代会的决定变成具体贯彻落实的措施；政协会的职责就是积极参政议政、建言献策，监督党的主张落实。在具体提案、议案过程中，要做到明确各自提案的方向、侧重点，避免不必要重复。

（三）需进一步健全党代会常任制工作机制

荣昌区党代会常任制工作的相关制度建设不断完善和健全，取得了一定成效，但在关于党代表履职计分管理制度建设上还不够扎实，党代会职权的保障制度建设还未及时跟上，部分已经建立的制度作用发挥还不够明显等，都需进一步加强和完善，不断提升制度的针对性和实用性。

1.强化特色制度和新建制度的建设。党代表履职计分管理制度对督促代表认真履职，发挥了重要作用。下一步，各试点镇必须进一步完善党代表履职计分管理办法，规范代表履职计分内容，分项、分次量化计分，详细记录党代表的《代表履职手册》，突出代表履职实效性；同时要用好党代表履职量化管理系统，做实代表履职量化管理考核工作，坚持一切从严考核。此外，要切实完善和落实“三联系”制度、党员+群众长效联系制度等，定期联系沟通，做好社情民意收集工作，真正发挥联系党员群众的作用。

2.强化工作保障机制。一要落实经费保障工作。在开展党代会常任制试点工作中，区、试点镇要严格保障党代表工作经费，特别是要为经常参加会议、视察、调研、询问、质询等活动的党代表，提供必要的时间和财力保障，支持代表履职。二要落实专兼职工作人员。专兼职工作人员需根据党代会年会情况而定，一方面是要保证做好党代会年会的准备工作，一方面是为各试点镇在闭会期间对党代表的联系和服务工作提供保证等。

作者：中共重庆市委党校中共党史专业硕士研究生

责任编辑：粟超