食药领域职务犯罪跨区域侦办体制探索

摘 要 近年来，我国食品药品安全事件频发，食品药品安全领域犯罪的形势不容乐观。一直以来，检察机关严格依法打击各领域职务犯罪，在有效打击犯罪的同时，也为维护社会经济平稳发展和国民生命财产安全上做出了应有贡献。但由于食品药品领域案件往往有客体涉及范围大，主体涉及人员多的情况，在异地往往存在需要回避和“地方保护”等诸多阻力的情况，这就对检察机关在侦办此类案件提出了更高的要求。本文以 “跨区域侦办體制”为研究对象，积极从现有条件入手，分析现状并结合可能出现的问题进行思考，提出一些建议，以期对今后侦办此类职务犯罪提供选项，促进相关工作更加规范、有效开展。

关键词 司法体制 改革 职务犯罪 跨区域 侦办

作者简介：丁巍，天津市宝坻区人民检察院反渎职侵权局科员。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.184

对于食品药品安全工作，习近平同志强调指出，要用四个最严即“严谨标准、严格监管、严厉处罚、严肃问责”来加快建立我国科学完善的食品药品安全治理体系，切实加强食品药品安全监管防线。作为治理体系的重要一环，维护食品安全防线，检察机关责无旁贷。食品药品领域安全犯罪，其背后往往涉及有关国家机关工作人员监督管理职责缺失，玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪问题。但此类案件往往存在需要回避和“地方保护”等诸多不宜本地侦办情形，跨区域办理就成为侦办该类犯罪的有效措施之一。从2014年3月28日开始，公安部结合国家食药监总局在各地探索并成立了专门的食品药品犯罪侦查部门，为进一步强化打击该类犯罪奠定了坚实基础。但检察机关跨行政区划侦办体制目前仍处于试点状态。

一、检察机关跨区域侦办体制现状

十八届四中全会《关于依法治国若干问题的决定》指出：要“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”中央深化改革组织委员会第七次会议进一步强调：“探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。”为此，2014 年12月，检察机关以北京、上海铁路运输检察分院作为跨行政区划的试点，开始管辖部分跨地区的特殊案件，跨区域的重大食品药品安全刑事案件就属于其管辖的特殊案件之一。作为司法体制改革试点的重要内容，跨区域侦办体制在克服食品药品领域职务犯罪案件以往劣势、克服地方保护主义，均衡各地检察资源等方面显示出了显而易见的优势。截止至2015年11月，作为试点之一的上海市人民检察院第三分院（铁检分院）共受理审查逮捕案件67件102 人，其中新增类型44件78人，涉及危害食药品安全案件 2件11人；共受理审查起诉案件90件176人40单位，其中新增类型案件81件157人36单位，包括危害食药品安全案件3件16人。

二、检察机关跨区域侦办适用对象

一般来说，办理食品药品领域职务犯罪适用跨行区域侦办的对象主要包括以下几种案件：一是犯罪行为客观上实现了跨区域的案件；二是发案领域存在垂直管理的案件；三是具有地方保护主义倾向的案件；四是其他不宜由当地检察院管辖的案件。实践层面，以上海市人民检察院第三分院为例，与传统的着眼于审判管辖和级别管辖的“跨区域”不同，着重在“特殊”上作选择，也就是确定哪一些案件属于“特殊案件”，并由此形成了一定范围内特殊案件在跨行政区划检察院、法院审理的新型诉讼格局。如上海市检察三分院管辖的“跨区划”刑事案件范围就有四类，其中“可能判处无期徒刑以上刑罚的危害食品药品安全刑事案件，以及在全市有重大影响或由上海市公安局立案侦查或者提办的危害食品药品安全、侵犯知识产权、破坏环境资源保护的刑事案件”就在此列，从而实现了一定范围之内“跨”和“特”的有机结合。

三、检察机关跨区域侦办应注意的几个问题

食品药品领域职务犯罪跨区域案件存在窝串案、大要案的涉及面广、工作强度大、取证工作复杂、侦查时间紧迫等特点，需要在短时间内集中侦查力量攻坚克难，而纵向指挥有力，横向协作紧密的跨区域侦办一体化机制能够很好的适应这种反腐形势客观要求。不久的未来，在上海、北京改革实践基础上此制度将推及于全国，做好相关问题研究就显得急切而必要，通过查阅两地试点数据资料以及相关学术资料，笔者认为至少应当注意以下几个问题：

（一）探索建立与公安、法院等部门的对接机制

从改革的角度而言，应该遵循的最终目标是普通案件在行政区划内管理，特殊案件在跨行政区划机构审理。但设立跨行政区划部门管理特殊案件涉及多个系统，自2015年3月12日起，在国家层面，公安部加快了专门“食药警察”机构即食品药品违法侦查局的组建速度，专门负责食品药品违法犯罪案件的刑事侦查和执法。法、检特别是检察机关建立并完善专门对接机制的改革举措和步伐也应加快，这样才能有效提高对食药犯罪案件的侦办效率和办案质量。

（二）构建跨区域情报系统

案件成败系于情报收集。按照十八届四中全会提出“建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”的要求，应加快建立检察机关与与纪检、监察、公安、安全、海关、工商、税务、审计、电信、民航、银行、出入境、不动产登记等部门的工作联系制度、联席会议制度，开通基础信息快速查询通道。

（三）完善侦查协作机制

“一案多地”的跨区域职务犯罪对侦查协作的要求将越来越高，完善侦查协作：一是要完善跨行政区划检察院内部协作。对检察机关侦查部门资源整合，实行内设机构的“大部制”改革，将反贪局、反渎局、职务犯罪预防部门进行整合为职务犯罪侦查预防局，实现侦防一体。建立侦查部门与侦监、控申、民行等部门定期联系、信息交换的工作制度，实现侦捕诉的衔接。公诉提前介入侦查活动，引导侦查取证，侦查部门跟踪侦后结果。二是要完善与不同地区检察机关的外部协作机制。跨行政区划检察院侦查工作性质决定了很多案件只有横向上与其它跨行政区划检察院、行政区划检察院密切配合才能有效突破案件，按照高检院《人民检察院侦查协作暂行规定》要求，开展与不同地区检察院之间的侦查协作，实现案件跨部门、跨地区、跨级别的有效流转，确保有效地实现食品药品违法犯罪案件所有证据材料有效交接，以避免重复劳动，浪费时间与精力。endprint

（四）统筹做好侦查资源整合

1.人员整合。跨行政区划检察院办理的特殊案件具有很强的行业性和专业性。基层检察院要加大对具有金融、会计、计算机、法律、心理等一定专业背景的特殊人才引进和培养。检察分院要根据案件性质和侦查人员特点对侦查人员分类，并建立特殊案件办理人才库。当遇到疑难案件需要擅长人才时，可以迅速从人才库中抽调力量，组成办案小组。对于辖区内有重大影响的跨行政区划检察院管辖的案件，分院统一调用侦查力量，由分院侦查指挥中心统一指挥决策、协调基层院、调配侦查力量、控制办案进度。

2.经费保障，结合目前正在开展的司法体制改革，建议可以在跨行政区划检察院试行财政独立，经费独立预算，由中央财政全额统一拨付。可以完全摆脱地方当局的控制和影响，以经济独立推进检查独立、侦查独立。基层跨行政区划检察院在遇到大要案办理，参办、交办案件，需要追加办案经费预算时，可以由分院在其办案经费中列支、调剂。

3.侦查装备保障。根据跨行政区划检察院辖區内职务犯罪侦查情况，在分院领域内统一科学配置科技装备。分院和基层跨行政区划检察院装备配置各有侧重，形成互补。分院可配置大型侦查装备，保障侦查装备全而精；基层跨行政区划检察院重点配备使用频率高的侦查装备。基层跨行政区划检察院可以申请借用上一级检察院的侦查装备，反之，上级检察院也可以调用下级检察院的侦查装备。

（五）完善联席会议制度、罪案会商制度、提前介入等制度

为加强部门间的联动沟通，形成打击食药犯罪合力，检察院、法院、公安机关、食药监管行政部门应建立起固定明确长期的联席会议制度和罪案会商制度。联席会议主要由行政执法部门通报食品药品安全违法行为的查处情况，移送案件及后续情况，共同协商解决在食品药品执法司法中遇到的新情况、新问题。对于是否构成犯罪有争议或案件定性、法律适用等有分歧的食药违法犯罪案件，相关单位可以就案件追诉标准、强制措施、证据固定和保全以及专业技术问题进行专案会商，通过罪案会商制度予以解决。对于可能涉及职务犯罪的，检察机关可以依据提前介入制度，主动会同相关部门派员参与食药监部门的执法活动，引导相关部门围绕案件定性收集、固定和保全证据，从而为后续的行刑衔接和审查批捕起诉工作打好基础。

注释：

上海市人民检察院第三分院课题组.跨行政区划检察院设立模式及前瞻性研究.endprint