美国众议院科学委员会通过商业航天监管法案

龚 燃 （北京空间科技信息研究所）

美国众议院科学委员会通过商业航天监管法案

龚 燃 （北京空间科技信息研究所）

U.S. House Science Committee Passes Commercial Space Regulatory Bill

2017年6月8日，美国众议院科学委员会批准了《美国航天商业自由企业法案》，对商业遥感卫星和其他商业航天器的监管进行改革。法案由众议院科学委员会主席拉马尔·史密斯和8个共同提案人正式提出。本文将对法案的提出背景和主要内容进行介绍，并提出几点结论。

1 法案提出背景

现行商业航天监管制度

美国的商业航天与管理制度发展较早并根据实际情况不断进行调整。遵照现行2010版《美国国家航天政策》提出的“鼓励并推动美国商业航天企业发展”的指导方针，美国积极改进商业航天活动监管制度，具体体现在商业遥感活动监管和商业航天发射服务监管两方面。

（1）卫星遥感商业应用采用许可证机制进行监管

由于商业遥感卫星数据质量高，美国对其管理进行了严格的安全监控，即对私营卫星公司采取许可证机制。依据1992年《陆地遥感政策法》，美国商务部授权美国国家海洋和大气管理局（NOAA）负责私营遥感卫星系统的许可证颁发，该局局长再将授权委托给其下的国家环境卫星、数据、信息服务中心（NESDIS）。2000年8月，国家海洋和大气管理局制定了《私营陆地遥感空间系统许可证谅解备忘录》，规定商业遥感许可证颁发和监管的具体程序。2006年，国家海洋和大气管理局对商业地球遥感空间系统许可证颁发、合规性监察的要求进行了修订，发布了现行的《私营陆地遥感空间系统授权许可》。

国家环境卫星、数据、信息服务中心下设了商业遥感管理事务办公室（CRSRA）和商业航天办公室（OSC）。其中，商业遥感管理事务办公室负责商业遥感卫星系统的具体管理事务：在美国政府的管辖或制约下，监管私营地球遥感空间系统的运营，同时保护重要的国家安全利益、外交政策和履行国际义务。私营公司提交高分辨率遥感卫星运营申请，经过商务部长同国务院和国防部协商后，由国家海洋和大气管理局颁发相关运营许可证书。只有在得到许可之后，这些公司才能制造和经营高分辨率商业遥感卫星，并对外公开销售其卫星图像。

根据工业界的反馈，商业遥感许可证制度实施至今存在一些问题，如：政府对于遥感产业的管理制度没有集中监督和协调，存在不确定性，导致批准时间过长；过度保护遥感技术和能力，出口限制太严格，且出口的服务和产品没有解决买方的实际需求，影响采购的积极性；出口遥感卫星或关键技术要求必须有政府间协议，在有协议的情况下不能保证获得出口许可证，采购方对此存在顾虑；政府倾向于缩小数据使用范围，这将影响用户的体验。因此，美国商业遥感监管制度在实际操作中还需要不断进行完善和调整。

（2）商业航天发射遵从商业航天发射法的监管

随着美国商业航天活动的日益增长，促成美国在1984年出台《商业航天发射法》（CSLA），该法历经几次修订一直沿用至今。该法对发射、返回管理、重复使用运载火箭，以及载人航天飞行参与方做出了规定，但是没有对在轨活动做出任何规定。为了实现这一目标，该法创建了一套发射许可管理体系，对授权许可详细程序进行规范。该法授予运输部发放许可，并监管发射的特权。目前，该特权已委托给美国联邦航空管理局（FAA）的商业航天运输办公室（AST）。商业航天运输办公室主要负责商业航天运输的授权和规章制度的制定等工作，对批准、否决、废止或修订发射许可具有决定权。

2015年11月，美国参议院以匿名方式通过了《美国商业航天发射竞争力法案》。该项法案主要内容包括：①延长“国际空间站”的运行和使用期限；②确保商业航天的持续发展与稳步增长，将商业载人航天飞行“管理学习期”延长至2020年；③定义“政府航天员”；④为商业航天发展明确相应的监管，要求白宫科技政策办公室在美国国家航空航天局（NASA）及其他相关联邦机构的协助下，评估商业航天非政府事务的监管方法并提出建议；⑤将美国联邦航空管理局对运载器的发射许可授权进行合并。该法案的最大亮点是取消了对新兴航天公司的众多限制，为确保美国商业航天活动持续发展与增长创造了良好的管理环境。

存在的问题分析

（1）商业航天市场缺乏全面、合理的监管制度

为引导私营企业进入商业航天市场，美国在政策上给予了极大的支持，实现了商业航天持续近10年的蓬勃发展，大量新兴企业进军航天领域，商业模式正在发生重大变革。

尽管如此，对于新兴商业航天市场而言，美国政府在监管和审批许可程序方面还存在着巨大差距。当前拥有审批和监管制度的只限于商业遥感卫星和通信卫星，许多其他类型的非传统商业航天任务，如在轨卫星服务、小行星或月球采矿、建造用于旅游和商业研究的商业空间站等业务，均没有明确的监管或批准许可法规程序。

（2）现有制度存在诸多问题，缺乏透明性和确定性

美国当前的商业航天活动监管制度，主要体现在商业遥感活动监管和商业航天发射服务监管两方面。此外，美国通信业最高管制立法机构—联邦通信委员会（FCC）负责美国非政府卫星活动的频率管理。

商业遥感活动由美国商务部负责监管，具体监管事务由商业遥感管理事务办公室根据现行的《私营陆地遥感空间系统授权许可》执行。近几年，来自新兴企业的新任务、新载荷等申请量大幅增加，尽管国家海洋和大气管理局在内部采取了一系列措施来提高效率，但大量增加的新申请还是造成了监管负担，导致出现咨询流程简化、申请无限期延期等问题。如不制定相关法规进行合理调整，随着技术的不断发展和创新，还会出现更多需要政府和市场来适应的问题。

商业航天发射活动委托给商业航天运输办公室负责，包括发射、返回管理、重复使用运载火箭以及载人航天飞行等商业航天运输的授权和规章制度的制定等工作。尽管如此，许多商业航天公司仍没有明确的机构以及授权与监管制度来监管或审批流程，这将阻碍新兴航天公司获得投资以及长远发展。

顶层立法加快推进，监管法案应运而生

基于此，美国参众两院不约而同地加快了推进新一轮商业航天立法进程，分别审议促进商业航天发展的法案。2015年11月，美国参议院通过了《美国商业航天发射竞争力法案》，取消对航天创业公司的众多限制，并赋予私人太空采矿合法性，使得商业卫星的监管流程受到大众的广泛关注。2016年4月，美国众议院发布《美国航天复兴法案》（草案），除了鼓励商业航天创新发展外，也对相关监管机构的组织结构等进行了调整，以促进其高效性、协调性和明确性。如：改变目前商业遥感执照的办理方式、设立分管商业航天运输的交通部助理部长职位等。

至此，各利益方均已认识到监管机构和制度的重要性，表示美国商业航天发展需要清晰明确的监管和法规制度，以营造有利的商业航天发展政策环境。法案即为实现该目标迈出的重要一步。

2 法案介绍

目标和意义

法案旨在为美国商业航天活动建立合适的法律基础（避免过分监管），为全部商业航天活动的授权与监管提供有效、透明和简化的流程；评估商业许可证申请在国家安全中的应用，同时促进美国商业航天产业的发展，提高全球航天企业竞争力，以及提供可预见的、有效的政府监管。法案将为各类自由企业创建有力的法律和政策环境，最大程度地为其发展创造条件。

主要内容

（1）优化现有商业遥感卫星许可证制度

改革了现有的商业遥感卫星许可证制度，主要简化了由商业遥感管理事务办公室负责的商业遥感卫星许可证申请流程，解决了之前流程会导致申请结果长期、甚至无限延期的问题。

法案提出，航天器授权许可部门将由商业遥感管理事务办公室转移到商业航天办公室，该办公室将合并现有的国家海洋和大气管理局下属同名商业航天办公室。商业航天办公室从收到申请到发放许可证或拒绝申请必须在60天内完成（之前为120天），如果在60天结束时没有做出裁决，则视为自动批准许可证。

（2）为商业航天活动建立“认证”程序

在商业活动监管方面，政府的责任是商业卫星行业的规范和管理，例如，国家海洋和大气管理局负责商业遥感系统的管理，联邦通信委员会负责通信卫星系统的管理，并根据市场发展情况制定相应的政策和策略。但除此之外，业内人士认为当前美国联邦政府在商业航天活动监管方面存在疏漏，未对其全部的商业航天活动进行“授权与持续监管”。

法案提出，为当前未经政府授权的商业航天器和有效载荷创建一个类似于商业遥感许可证的“认证”系统，解决业内对在轨服务、商业空间站、月球着陆器等“非传统”商业应用监管不足的问题，从而提高监管范围和力度。同样，商业航天办公室将拥有60天的时间来处理申请，审查其是否符合《外层空间条约》规定的必须遵守的义务。

三项修正案

审议会议上，美国众议院科学委员会还为本法案口头表决通过了三项修正案。

（1）将审查期限从60天延长至90天

由美国众议院科学委员会主席史密斯提出，将商业空间办公室审查申请的期限从60天延长至90天。委员会下属空间小组委员会主席兼法案共同提案人布莱恩·巴宾也认为这是一个合理的调整，商务部将拥有更长时间对申请进行裁决。

（2）将商业航天运输办公室迁至运输部秘书处

由科学委员会代表吉姆·布朗登斯坦提出，要求政府问责办公室（GAO）研究将商业航天运输办公室转到运输部部长下设的一个独立办公室。商业航天运输办公室对批准、否决、废止或修订发射许可有着重要的决定权。布朗登斯坦认为，要使这个办公室真正有效，而不是埋没在美国联邦航空管理局内部，就必须竞争资源，必须受到关注，因此它必须迁回运输部内的秘书处。

（3）成立私人航天咨询小组

由科学委员会代表埃德·珀尔莫特提出，成立一个私人航天咨询小组，负责研究商业航天产业获取所需射频频谱的能力。

3 支持和质疑的声音

各商业航天公司均对法案表示支持

有10余家公司和组织写信支持法案，包括数字地球公司（DigitalGlobe），行星公司（Planet）和斯派尔公司（Spire），以及诸如阿克肖姆航天公司（Axiom Space）、毕格罗航天公司（Bigelow Aerospace）、月球快车公司（Moon Express）等计划开展“非传统”业务的公司，这些公司均缺乏明确的监管。商业航天联合会和卫星产业协会对这一法案表示支持。

部分业内人士对法案的一些做法表示质疑

尽管如此，法案的做法在业内也有一些批评者。

1）科学委员会成员艾迪·伯尼斯·约翰逊认为法案采取的一些做法可能会导致更多问题。她提出了一项替代法案的修正案，她的方法将建立一个商业航天器的“任务认证”体系，模拟商业航天运输办公室发射许可流程中的有效载荷审查流程。白宫前科学与技术政策行政管理办公室在2016年的报告也曾提出类似方法，称为“任务授权”。

2）部分委员对将权力移交给商业航天办公室表示担心，因为商业航天办公室目前仅有少数雇员，面对大量的各类航天器，其监管专业知识也有限。对此，约翰逊则表示：“法案本质上是将创建一个全新的行政机构来执行这项法案。”但她倾向于由商业航天运输办公室承担这些职责。

3）预算不足是个公认问题。在2017年5月通过的2017财年的综合支出法案中，商业航天办公室仅收到了80万美元。政府在2018财年预算中为其申请了120万美元，但增加的金额主要是为了支持国家海洋和大气管理局商业天气计划。法案提出需在2018财年为其申请500万美元，但目前仍无法确保能获得这些拨款。

4）部分委员提出法案未对机构间审查流程进行详细规范，尽管对允许商业航天办公室与其他机构协商进行了说明，但没有明确要求进行审查。这种机构间审查是国家海洋和大气管理局现有商业遥感许可流程与商业航天运输办公室发射许可流程的共同部分。尽管如此，在2017年5月的法案草案讨论中也缺乏任何机构间审查流程。为此，大家质疑商业航天办公室在审查申请时与其他政府机构协商的能力，认为商业航天办公室可能无法有效地审查拟提议的航天器在国家安全和国际条约遵守中存在的任何问题，而这些问题通常分别由国防部和政府部门审查。国防部拒绝对法案发表评论，而国务院也没有回应。

4 结论

目前，法案已进入众议院，但不知何时能最终采纳并实施。同时，参议院也将在参议院商业委员会空间小组委员会结束关于这个问题的一系列听证会后，制定自己的商业航天法案。商业航天的发展催生了商业监管制度的产生，目前正式的法律和政策还较少，未来美国将建立更多法律和政策，并提高透明度，逐渐完善商业航天监管制度。

美国高度重视建立健全商业航天监管制度

为商业航天企业制定明确的监管措施和标准，有助于为商业航天活动建立行为规范。很显然，美国已认识到这是他们确保航天持续领导地位所迫切需要的，必须高度重视监管制度的制定和完善。美国政府已重新审视其制定监管航天产业的具体规则，并正在试图构建精简的、最小工作量的、任务要素覆盖全面的监管程序。数字地球公司等10余家商业遥感公司也均表示当前市场缺乏明确的监管，以确保美国成为世界上最规范的市场，从而吸引投资和创新技术。此外，商业航天联合会和卫星产业协会等也对法案等一系列监管制度表示支持。

政府应充分支持监管机构，引导监管制度随环境不断完善

目前，如何保持政府、企业和监管机构的适当平衡是一项挑战，确保健康和繁荣的商业航天市场不仅是经济问题，更是国家安全问题。政府、监管机构和企业任何一方面都不可能单独提出合理的监管制度，需要多方充分协作。政府应全面、及时了解商业航天市场环境和企业需求，在经费、人员、协调机制各方面给予支持。监管机构则应在此基础上，不单单仅承担审批和监管职能，而是应肩负起对市场通透的洞察力与敏锐的前瞻性，从而具备对企业的能力、计划、市场定位正确评估的能力，以及理解、规划和创建未来完善监管环境的能力，了解监管制度对企业发展的潜在影响，使其最终在规范环境的基础上适应和促进产业的发展。正如法案所遭受的各种质疑一样，还需要恰当的人员配备、适当的经费、有效的协调机制，以及随着不断变化的新兴产业适时调整的战略等，才能最终建立起一套完整的商业航天监管制度。

美国众议院科学委员会主席拉马尔·史密斯（Lamar Smith）认为本法案是改进商业航天器监管现状的一种“常识性方法”