农村集体土地征收补偿费分配正义问题研究

摘 要：农村集体土地征收补偿费的分配问题，是一个涉及多学科的社会热点问题。本文在介绍农村集体土地补偿费分配中存在问题、相关法律规定以及各地现实做法的基础上，运用法律视野下的正义观念对这一问题进行分析和思考，针对如何实现农村集体土地征收补偿费的分配正义，提出相应的对策建议。

关键词：农村集体土地；征收补偿费；正义观念；分配正义

1 农村集体土地征收补偿费分配的现实问题

（一）征地费用归属不明

土地补偿费并非最终归农村集体经济组织所有，而是在集体经济组织内部进行分配，但有资格才有权利，所以集体成员资格成为参与土地补偿费分配的关键问题。理论界对于确定集体成员资格有不同的观点，有户口说、村民说、生活来源说、地权说，以及将是否有本村的户籍和是否承担集体经济组织成员的义务相结合来判断集体成员的资格。[1]法律上并没有对集体成员的解释也没有对集体成员资格予以认定的标准，受户籍制度影响，加之人口迁移等各因素，使得集体成员资格的确定愈发困难，实践中往往由集体经济组织成员（代表）会议、村民（代表）会议等决定。在议定过程中，出嫁女、农嫁居、入赘婿等特殊人群的利益往往被漠视，形成“多数人的暴政”，[2]由此而产生了集体成员之间的不公平待遇。

（二）征地费用分配不公平

由于我国地区之间差异较大，国家授权各省級人民政府制定具体的集体土地征收补偿分配方法，但在补偿事例中都或多或少的存在不公正现象。我国农村的土地不仅可以归农民集体共同所有，还可以归乡镇、村、村民小组这三级体系共同所有，三级主体无法避免地会产生趋利避害现象。当所有者权利的经济成本较高时，三级体现中各种主体则相互推诿而导致所有权缺位，当所有者权利的经济利益较高时，三级体现中各种主体则争夺排挤。[3]并有调查发现，征地补偿费在实际的分配过程中乡村截留多，农民实得少。一般而言，在土地征收的利益分配中，县政府获得了52%的土地征收利益，县以上政府获得了15%的征收利益，而农民利益集团只获得了33%的土地征收利益。在农民利益集团中，农民个人只获得土地转让收益的5%-10%，其他的被村集体拿走。[4]

（三）分配程序违反法理

作为征地补偿的直接利害关系人的农民，本应全程参与征收、补偿过程，但现实状况却是被征地农民的知情权、参与权和申辩权受到极大侵害。“征前不知情，征后不协商”往往成为一种普遍的现象。[5]不管是合法还是非法的分配模式都存在难以突破的困境：农民对集体土地征收补偿费的分配方案不能形成统一意见，容易产生纠纷，且纠纷一旦发生就难以解决，即使经过法院判决也很难得到执行；另外这还会助长村集体经济组织管理人员的贪污腐败行为。[6

2 农村集体土地征收补偿费分配中的正义观念

法律层面的正义是一种有着客观基础的、关于某种特定事物如思想、行为、规范、制度乃至事业等的理想状态及模式的主观评价尺度和价值判断标准。[7]正义是一个相对的概念，不同社会、不同阶级有不同的正义观。首先，应确认每一类主体的成员资格，并将集体成员类型化为自然成员、保留成员以及表决成员。其次，权利义务相一致是分配正义的应有之义。在探析集体土地征收补偿费分配比例问题时可以“多劳多得，少劳少得”为标准，相同情况相同对待、不同情况不同对待，按照农龄与按户籍分配配合使用。[8]最后，分配正义的实现必然需借助于程序公正，应当运用程序公正来解决集体土地征收补偿分配中的程序问题。从维护农民利益的角度看，实际上可以通过立法或制度安排的调整来达到一种较优的均衡，如用经济和法律手段调节和约束土地承包人无限转让和变更土地用途的行为选择。[9]

3 农村集体土地补偿费分配正义的实现途径

实践中，各地在土地补偿费分配正义的实现途径方面，有诸多的探索。尽管具体做法各异，但其中都贯穿着农民心中的分配正义观念。这些正义观念多是地方性的、是情境化的，但也是符合乡土逻辑的、体现了朴素的权利义务对等要求。对这些实践做法，我们需要理解和尊重。

（一）农村集体组织与农户之间分配正义的实现途径

集体组织与农户之间的分配关系，主要是二者之间的留存比例问题。第一，全部用于失地农户，这种做法看似与政策法律的要求相符，但有必要注意到两个问题：一些地方政府将土地补偿费直接打入失地农户帐卡主要是考虑到补偿费标准太低，农民所得甚少，潜在问题颇大，这样一来政府就有了防止失地农民“找茬”的托词；另外，失地农民虽然拿到了一笔钱，但由于缺乏理财思想或者没有其他生存技能，他们极有可能变得比以往更加贫困；第二，集体分文不留全部用于村民分配，选择该途径的原因大致有二，一是对乡村干部不信任，二是土地补偿费太少，根本无法满足农民需求；第三，扣除村集体公共支出后全部用于农户分配，这主要是一些集体组织先在征地补偿费中扣除年度或今后一定时期的公共支出费用，具体扣除数额一般由“两委会”研究决定，其余部分则根据分配方案在失地农户或全体村民中进行分配。

（二）土地补偿费在农户之间分配正义的实现途径

第一，按土地人口分配，这种分配方式可以有效解决在以土地人口作为农业税费和各种提留统筹依据时的权利义务一致和农村社会公平问题，但从另一方面看，它将未分配到土地的村民排除在分配之外，造成了新的不公平；第二，按被征地面积分配，它避免了将土地补偿费平均分配后进行土地大调整造成的不便，在实地调查中，研究者提出这种改进的办法会受到欢迎，或者至少将被越来越多的村接受[10]；第三，以被征地面积为主辅之以平均分配，此种做法是将土地补偿费分为三部分：村公共支出部分，村积累部分，被征地农户分配部分。这种分配方式较好平衡了集体、被征地农户和未征地农户之间的利益，将实地农民的生活保障与未征地农户的权利公平及土地所有者收益有效结合起来。

4 结语

农村集体土地征收补偿费分配问题是当前“三农”问题的重要内容，虽然有相关的法律规定，但仍存在诸多制度漏洞。要实现农村集体土地征收补偿费的分配正义，必须以正义观念为指导，对农村集体土地征收补偿费分配的实体和程序问题做进一步的思考和研究，建立健全相关的法律规范，提高执法和司法水平，解决这一领域的社会纠纷，促进城乡一体化的健康发展。

参考文献

[1]张宏东.新农村建设中土地征收补偿分配问题研究-以河南为例[J].农业考古，2009（3）.

[2]商艳冬，陈小君.农村土地补偿费分配法律制度研究[J].宏观管理，2013（6）.

[3]朱颖，江义和.断裂与弥合：我国集体土地征收补偿逻辑的解构与重构[J].西南政法大学学报，2012（4）.

[4]蒋省三，刘守英.土地解密[J].财经，2006（4）.

[5]刘邦凡，王宏禹，甄华英.我国农村征地补偿制度的缺陷及其解决途径[J].经济纵横，2009（1）.

[6]刘婧娟.土地征收补偿款分配的两难困境分析及对策研究[J].浙江学刊，2014（1）.

[7]付子堂.法理学进阶[M].北京：法律出版社，2013：75

[8]顾莉萍.按农龄分配-征地补偿分配的新思路[J].经济问题探索，2008（3）.

[9]陆益龙.农村土地征用问题：现状及成因分析[J].学习与实践，2009（1）.

[10]李平，徐孝白.征地制度改革：实地调查与改革建议[J].中国农村观察，2004（6）.

作者简介

陈海燕（1993-），女，汉族，陕西延安市人，硕士研究生，法学硕士，西安建筑科技大学文学院环境与资源保护法学环境与资源保护。endprint