多维视角下政策议程构建过程分析

李晨茜

摘 要：2016年5月教育部发布的《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》（以下简称《通知》）中提出，要将各省份高考生源名额划拨到中西部地区，湖北、江苏两地承担大量名额，引发了江苏湖北两地高考考生和家长的强烈不满，政府针对这次事件给出了新的政策安抚群众。本文通过案例研究法，分别从觸发机制理论、议程设置理论两个角度分析该问题，对其政策议程建构过程进行解释和分析。

关键词：政策议程 触发机制 议程设置

政策过程研究是公共政策研究中的一个重要组成部分。拉斯韦尔把政策过程划分为7个部分，情报、提议、规定、合法化、应用、终止与评估。并据此提出了“阶段启发法”分析框架；布鲁尔提出了政策过程分析的六个阶段：创始、预评、选择、执行、评估与终止，并认为政策过程从开始到结束是循环反复的；美国学者詹姆斯？ E·安德森认为政策形成是指政策制定、采纳和执行的完整的过程。政策议程的构建是政策过程产生的首要前提。确定政策问题比如何解决更重要。

在我国，普通高考“减招”作为一项重大的政策议程吸引了各界广泛的关注。因此，本文尝试以触发机制理论和议程设置理论，结合案例研究法，对普通高考“减招”政策议程的建立过程进行深入的分析。

一、背景透视与案例描述

2016年5月，教育部发布的《通知》中显示，为促进高等教育区域和城乡入学机会公平，制定了支援中西部地区招生协作计划，并由教育资源较为丰富的12个省市承担。湖北、江苏两省承担了较大比重，给予这些名额让中西部考生受益。此后，湖北江苏两省在5月初的高等教育招生计划中公布了“协作计划”和 “跨省生源调出计划”，引起了家长与考生的恐慌与不满。自2016年5月11日起，两省的部分家长分别在两省的教育厅门口大规模聚集，有大量考生家长在教育部门门前高举“还我211”、“还我985”、“苦读12年，减招梦难圆”等标语，集体喊口号等方式表达心声，向地方教育部门陈情表达疑虑。

二、触发机制的视角分析

美国的公共政策学者拉雷·N·格斯顿提出：触发机制是能够引起公众明显关注并提出变革要求的某种进步或行为。因此，高考“减招”作为引起高度关注的重大事件，成为了合理的政策议程的触发机制。这里的触发机制是一个重要的事件，该事件的发生导致了社会各界和公众的反应，此反应是形成政策问题的基础，而后再形成政策议程。触发机制是公共政策的催化剂，触发机制的构成受到三个因素的相互作用——范围、强度、触发时间。范围是指受到该事件影响的人的数量，范围越广，越能为进入议程提供群众基础；强度是公众感觉的事件的强度，事件所引起的群众反应越强烈，越能引起政策制定者的重视；触发时间即重大事件展开的时间点，在某一个社会问题因一次重大事件的发生而突然受到公众的高度关注和热议时，政策制定者会对此社会问题予以重视，并未解决问题而尽快进入政策议程。但这种偶然性所带来的动力对缓解问题的恶化具有很大的影响，这种触发机制对后续事件的刺激，会让该问题跌宕起伏，就好比余震一般。在5月13日湖北省教育厅和江苏省教育厅在回应高考不会“减招”这一政策议程建构中，家长和考生们的强烈反对无疑是重要的触发机制，而后续发生在教育厅门前的大规模集聚、举牌示威、集体喊口号行为更进一步加快了该政策议程的构建。

从范围来看，这次支援中西部地区高考考生的协作计划中包含了湖北、江苏、浙江、福建、黑龙江、河北、陕西等12个省份。而高考是义务教育阶段一次十分重要的考试，高考情况的变化会引起考生、家庭、政府、国家以及社会的广泛关注与高度重视。从强度来看，尽管“支援西部地区招生协作计划”也不是一项新的政策，从近两年的数据看，湖北和江苏一直承担名额较多。湖北和江苏作为两个高考竞争激烈的省份来说，在今年的协作计划中分别承担了4万人和3.8万人的名额，家长们觉得在自家门前选学校都困难的现象他们无法接受，高考已经是很残酷的比拼了，现在连自己省内的学校都要被划拨出去这么大比例的名额，这无疑是动了他们的“奶酪”。从时间来看，这一次的协作计划公布在5月4日，距离高考仅仅只有一个月的时间，十二年的寒窗苦读就为了高考这两天，家长为孩子辛勤付出，夜以继日。如果消息公布的早一点，可能有的家长和孩子就会选择另外的方式而放弃高考，如出国、选择中职院校或者直接就业等。突然之间听到“减招”的消息，他们来不及反应，这使得他们无法接受，难以平复内心的情绪，从而采取了较为激烈的反抗方式。在此背景下，无论是在范围、强度还是时间上，政府对这一次协作计划的解释存在着必要性和紧迫性。江苏和湖北政府的作出的公告也表明了政府回应的积极性，政策议程开启。触发机制不是促进政策议程构建的唯一要素，它只是加快政策议程构建或者开启政策议程构建的一个点，政策议程真正的构建起来需要内外因结合的共同结果。

三、议程设置的分析视角

议程设置一词在1963年伯纳德·科恩的《新闻媒介与外交政策》一书中提出：“媒介或许在告诉人们‘怎样想这一点上不太成功，但在告诉读者‘想什么却惊人的成功。”科恩的这一观点在学界中广为所用。科恩认为议程设置分为三个阶段：媒介议程、公众议程和政策议程。在20世纪70年代，议程设置研究由麦库姆斯和肖（ McCombs测 Shaw）第一次提出来的，受到了国内外学者的广泛关注，不仅在公共管理领域，在传播学领域等其他领域也有着重要的研究价值。麦库姆斯首次通过实证研究，对议程设置进行了分析。他认为议程设置研究分为五个阶段，第一个阶段是将该问题进行研究假设；第二个阶段是探寻周围的人和环境对媒介的影响程度；第三个阶段发展成为公众议程；第四个阶段是如何形成的媒介议程；第五个阶段是研究公众对于媒介议程的反应和态度。众多学者以及麦库姆斯本人认为议程设置最早被提出，1922年李普曼的著作《公众舆论》中，他提到“在社会生活的层面上，人对环境的调适是通过‘虚拟这一媒介进行的”①。虽然他没有明确提出议程设置的概念，但他为后来议程设置的研究开拓了思路，提供了视角。议程设置理论为政策议程研究开创了新的角度，但公众反应与态度的情报收集成为了制约该理论发展的重要因素之一，直到20世纪90年代互联网的兴起，为公众舆论的搜集提供了新的平台同时也带来了新的挑战。endprint

在互联网时代兴起之前，人们获得信息的主要来源是通过报纸、电视等单向传播的媒介，麦库姆斯收集的信息也主要来源于这些渠道。互联网时代兴起之后，互联网和移动终端等新媒介的发展，由于这些媒介具有平等、开放、匿名、公开、及时、信息多元化等特点，改变了以往单向传播媒介的弊端，公众发声变得更加容易与快捷。在以往的政策议程形成过程中，需要经过媒介议程、公众议程，最终发展成为政策议程，如今，新媒介的发展已经改变了政策议程构建需要依赖大众媒体的格局，并且其影响日趋明显，某一舆情事件的发生，特别是在微博、百度贴吧、各大论坛等， 只要消息一发出，可能会立即激发和形成多元化利益诉求的“微议程”，影响了媒体议程和公众议程，最终形成舆论。

互联网时代，通过网络参与，公民的维权意识和参与意识有了很大的提升，网络舆论对政策议程的建立产生的影响愈加显著。截至2016年12月底，中国网民人数已达到7.31亿。手机网民规模达6.95亿，与2015年年底相比，增加了7550万人，手机网民所占比例由2015年的90.1 提升至95.1。在网络空间里，人们越来越关注公共事务和公众利益，积极参与公共议题讨论并提出建议。“协作计划”和“跨省生源調出计划”政策一出台，网民在各大网站、贴吧、论坛、微博等纷纷表达自己的意见和不满，面对强大的公众舆论，政府积极出面接受了记者的采访，及时地给出了回复，以真诚的态度和真实的情况对这两大政策给予了解释，并在官网公示，使网民激烈的情绪得到缓冲。需要说明的是，议程设置理论是从新闻媒体影响公共舆论的角度对公共政策议程的建构进行解释的，因而其描述是外围的和局部的。

四、结语

不同的政策议程构建理论为公共政策议程构建过程的分析提供了新的角度，从而使我们对于政策议程这一理论有着更加全面的了解和认识。通过从触发机制理论角度分析、议程设置理论角度和多源流的角度，能够加深对高考减招这一事件的理解，提高思维分析能力，为今后研究和分析案例提供思路。

注释

① Walter Lippmann.Public Opinion[M].上海人民出版社，2002.

参考文献

[1] 熊丙奇.从“生源调整风波”中应该读懂什么？[J].新产经，2016（6）：94-96.

[2] 魏志荣.多维视角下的公共政策议程建构过程分析——基于《校车安全管理条例》的案例研究[J].行政与法，2012（10）：1-4.

[3] 卓晓宁，周海生.西方公共政策理论模型及方法论演进述评[J].南京社会科学，2010（7）：68-72.

[4] 托马斯·戴伊.理解公共政策[M].彭勃，等，译.华夏出版社，2004.

[5] Walter Lippmann.Public Opinion[M].上海人民出版社，2002.endprint