财政专项扶贫资金监管：问题与建议

●陈文美 李春根

财政专项扶贫资金监管：问题与建议

●陈文美 李春根

编者按：党的十九大报告指出：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入小康社会是我们党的庄严承诺。”9月25日召开的财政部定点扶贫工作专题会议明确：“财政是国家治理的基础和重要支柱，支持打赢脱贫攻坚战是财政工作的历史责任和政治任务。”要求督促指导地方加强扶贫资金管理，确保财政资金规范、安全使用。在全面建成小康社会的目标指导下，近年来我国不断加大扶贫财政资金投入，扶贫开发投入保持超高增长。如何管好用好扶贫资金，提高扶贫资金的效率和质量，是新时代下财政监督工作面临的重要课题。本期专题“新时代加强财政扶贫资金监管探讨”围绕以上问题邀请财政学者和实务工作者展开研究与探讨。

提高扶贫资金的使用效率，重视并加大其监管力度，确保扶贫资金透明、安全运行，关乎当前全面建成小康社会目标的实现。目前，扶贫资金的规模不断扩大，减贫效应和监管力度不断增强，但资金使用运行过程中却存在精准识别度不高、违规使用问题突出、资金闲置严重、资金投放不合理等诸多问题。针对以上问题，提出合理划分政府间职责，统筹整合扶贫资源，注重事前、事中、事后监管有效结合，提高扶贫监管主体的独立性，建立健全扶贫资金监管结果问责机制等政策建议。

扶贫 扶贫资金 扶贫资金监管

财政专项扶贫资金是国家财政预算安排专门用于支持落后地区经济社会发展、改善扶贫对象基本生产生活条件，以增强困难群体自身发展能力，帮助其提高收入水平，逐渐消除农村贫困现象的资金。在全面建成小康社会的决胜阶段，国家高度重视通过扶贫工作来实现全面脱贫摘帽，大量的扶贫专项资金投入到扶贫工作中来，仅2016年安排政府财政资金为1067亿元。其中，中央安排667亿元，各省级配置共计400亿元，力度之大前所未有。然而，由于扶贫资金管理体系不完善、监管难度大、监管执行不严等诸多原因，导致违规违纪违法使用扶贫资金的事件层出不穷。2013年、2016年、2017年3月份国家审计署三次对全国范围内近217个县扶贫资金的审计反映，扶贫资金使用中存在诸如违规挪用、贪污侵蚀、变更用途等现象。继这之后，各地区如湖南、贵州等地又频频曝出扶贫资金使用与监管的诸多问题。高度重视扶贫资金的监管工作，筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”，是扶贫资金安全运行、提高支出效率的重要因素，关系到2020年全面建成小康社会目标的实现。

一、财政专项扶贫资金的投入及监管现状

（一）扶贫资金的规模不断提高

改革开放近四十年来，国家高度重视扶贫工作，出台契合不同时期的扶贫政策，并通过专项财政扶贫资金给予保障。从资金的来源看，扶贫资金种类繁多，其来源主要涉及财政、扶贫、发改、民政等主管部门和支农金融机构，包括老区建设资金、财政扶贫资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、中央专项彩票公益金支持贫困革命老区整村推进项目资金、扶贫贷款贴息资金以及金融机构投放到户贴息贷款和项目贴息贷款等七大类。从资金规模看，扶贫资金逐年提高，从1980年的5亿元到2016年1067亿元，增长了212倍；从表1可以看出不同阶段，扶贫资金投入均呈现快速增长的趋势。2016年扶贫资金投入1067亿元，为2015年投入的2.28倍，增长率高达128.25%。从资金累积来看，从扶贫开发阶段的30亿元提高到攻坚阶段的3144.55亿元，提高了将近104倍。可见，随着2020年全面建成小康社会目标的不断逼近，国家正举全国之力进一步加大扶贫资金投入力度。

（二）扶贫资金的减贫效应不断增强

减贫脱贫是扶贫资金功能与作用发挥的主要目标，其效果的衡量主要体现在贫困人口数量减少和扶贫对象生活质量的提高。反映在具体指标上，主要涉及贫困人口减少情况、贫困发生率、贫困线的高低及贫困人口的人均收入等。就这几个指标来看，从1978年到2014年，我国累计减贫人口逾7亿，截止到2016年底，农村贫困人口减少到4332万人。从表2看，扶贫标准线不断提高，2016年贫困标准为2855元，六年内提高了555元，年平均涨幅为4.46%。从重点贫困县贫困人口的人均收入看，2016年已突破6000元，增幅超过全国平均水平。五年间贫困发生率逐年减少，2016年贫困发生率降低到4.5%，远远低于国际上平均贫困发生率为37.3%的水平，且六年来平均减幅为2.12%。可见，扶贫资金的减贫效应在不断提高。如何在资源有限的情况进一步提升扶贫资金减贫与脱贫效应，提高其支出效率，是扶贫资金监管工作的重点之一。

表1 不同阶段国家专项扶贫资金投入情况

表2 2011—2016年全国农村贫困人口数据及发生率

（三）扶贫资金的监管力度不断增强

按照全面建成小康社会的目标要求，中央政府不仅加大财政扶贫资金的投入力度，还十分重视扶贫资金的监管工作，先后出台了《国家扶贫资金管理办法》、《财政专项扶贫资金管理办法》、《关于建立财政专项扶贫资金安全运行机制的意见》，规范了专项扶贫资金的预算与分配、使用与拨付、管理与监督的具体事项。各地方政府也按照中央政策文件的要求纷纷出台适合本辖区内扶贫资金的管理办法，如贵州省出台《贵州省财政专项扶贫资金报账制管理实施细则（试行）》、云南印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见》，确立了“项目跟着规划走，资金跟着项目走，监督跟着项目走”的原则。需强调的是，各地还不断创新监督方式，运用互联网大数据等手段构建了政府监督、行业监督、专门监督、社会监督、绩效评价等“多位一体”的监督体系，以确保扶贫资金在阳光下运行。

在实践层面，国家审计署持续关注扶贫资金的审计问题，并将其列为审计“十三五”规划的重点。2017年3月，审计署又组织审计署特派办与地方审计机关重点抽查20个省的158个县国家开发扶贫工作重点县和集中连片特困地区县。重点涉及审计的扶贫资金达400个亿，涉及全国117个县、1665个乡镇、5833个行政村、近5000个项目，超过2000个单位。截至目前，国家审计署三次大型审计审查都围绕扶贫资金的使用与管理，重点针对财政扶贫资金管理分散、资金闲置、分配管理、资金绩效等问题展开。可以说，无论是制度还是实践层面，对扶贫资金监督范围、监督力度均得到不断加强，为资金透明、安全运行提供有利条件。

二、财政专项扶贫资金监管的主要问题

（一）扶贫对象精准识别度亟需提高

效用理论认为，同样1个单位货币带给穷人的满足感远远高于富人，在社会总收入未增加的情况下，财富从富人转移到穷人手里使效用增加，从而增加社会的总福利。因此，精准识别扶贫对象，让扶贫资金真正精准分配到贫困对象，既是实现资金边际效用最大化、提高资金使用效率的要求，更是消除贫困实现共同富裕的目标。然而现实中，由于扶贫对象的确定工作量大、信息化手段跟不上或一些主观原因导致的扶贫对象识别错误，出现“扶贫济富”的现象。2016年全国共剔除识别不精准人口900万人，补录新识别贫困人口800多万人，按照目前贫困人口4332万人计算，精准识别准确度不足80%，充分说明精准扶贫工作推进还不到位。如2015年广西马山县扶贫造假事件，其认定3000多名扶贫对象属于违规认定，这其中343人为财政供养人员，2454人购买了2645辆汽车，439人为个体工商户或经营公司；与此同时，该县为完成上级下达的扶贫任务，错误将人均纯收入低于当地国家农村扶贫标准线的困难户认定为脱贫，数量高达2272人，分别占脱贫户数、脱贫人数的9.10%和8.90%。诸多此类案例充分暴露出精准扶贫工作不到位，自然降低扶贫资金的效用，拉低社会总福利水平，更给社会带来负面效应。

（二）扶贫资金违规使用问题亟需规范

按照《关于建立财政专项扶贫资金安全运行机制的意见》的要求，扶贫资金必须坚持规范运作、程序管理的原则。然而就审计结果来看，扶贫资金的违规使用问题比较突出。主要表现在：首先，违法挪用、骗取等现象严重。2013年审计结果显示，19个重点扶贫县中17个县骗取资金超过2150万元，占审计资金的1.73%；2016年审计结果则显示，涉及1.51亿元扶贫资金被各种虚报冒领或违规使用，占该次审计资金的2.99%。其中，通过伪造合同、编造到户补贴发放表、重复申报、假发票入账等各种手段，套取骗取扶贫资金5573.13万元，违规主体范围涉及29个县的59个单位和28名个人。2017年3月份的审计结果也表明，158个县超过60%的县发生骗取套取现象，涉及金额3.81亿元。其次，随意改变扶贫资金用途现象普遍。在40个县的审计中，均出现不同程度的改变扶贫资金用途情况。扶贫资金主要被用于非扶贫领域，如平衡预算、市政建设、宾馆改造等，弥补业务经费和发放福利，涉及金额分别为2194.78万元、2149.36万元。第三，存在贪污侵占扶贫资金的问题。2013年对19个县的审计结果显示，10个县违规支出招待费用于请客、送礼、旅游等，违规总金额接近1110万元。扶贫资金违规使用势必会降低资金的使用效率，更会严重破坏政府的权威与公信力。

（三）扶贫资金闲置严重亟需盘活

财政资金闲置就是指财政资金存放在银行里未用，未发挥出资金效益。扶贫财政资金闲置不仅阻碍资金效益发挥，还拖慢攻坚脱贫的进程。在扶贫资金使用过程中，一边面临七千万困难群众需求“嗷嗷待哺”的困境，另一边扶贫资金却趴在账上睡觉。三次审计结果显示，扶贫资金闲置过高，分别为1.41亿元、8.7亿元、19.54亿元，分别占当次审计资金的11.3%、17.35%、5.8%。其中，资金闲置达两年以上的超过15个亿，最长逾15年之久。反观其原因，资金管理分散导致的整合效应低是其根源。目前我国的扶贫资金主要来源于包括扶贫办、发展改革委、财政等在内的诸多部门，资金种类众多，项目多而碎，其管理部门涉及几十个单位部门，主要以“条条”管理形式组织起来，容易产生信息不对称、沟通协调不畅，进而阻碍扶贫资金的整合使用，最终致使大量资金的闲置。如何将沉睡的扶贫资金整合盘活，充分运用到扶贫工作中去，是扶贫资金运行的重要一环。

（四）扶贫资金投放不合理亟需调整

优化扶贫资金结构，将其投向合理的扶贫项目、方向和领域，让资金产生效益从而带动扶贫对象脱贫，是扶贫资金使用的基本要求。然而现实中，由于资金投向不合理导致巨大的浪费甚至损失，主要体现在：第一，地方政府追求扶贫资金的短期效应。从审计报告中可以看出，出于考核任务与地方利益考虑，一些地方更倾向于将资金投向种植业、养殖业等一些短期内能见成效的项目，而忽视包括电力、交通等基础设施和教育、医疗、培训等长远项目的投入。第二，扶贫资金与贫困群众利益关联性不强。一些地方喜好将扶贫资金集中在龙头企业或合作社，存在“垒大户、造盆景”现象，而企业或合作社在发展中对贫困群体的现实需求关注不高，如对困难户的就业、职业发展、利益分配等联结较弱。第三，扶贫资金盲目投向偏离现实需求。一些扶贫项目由于缺乏前期论证或者论证不充分甚至错误而盲目立项，致使项目脱离实际或风险、阻力太大而搁置，造成巨大的浪费损失。单就2016年审计结果显示，扶贫资金投向不合理造成失败或未达预期目标的项目上百个，损失浪费高达1.41亿元。

三、加强财政专项扶贫资金监管的建议

（一）清晰合理划分政府间职责，统筹整合各部门扶贫资源

如前所述，财政扶贫资金来源涉及不同层级政府的多个部门，投入的类型众多而复杂，牵涉诸多部门利益。在这种情况下，要提高扶贫资金的支出效率，就必须清晰合理划分不同政府间、部门间的职责。首先，须理顺各级政府在扶贫工作中的职责。中央政府的主要职责是注重扶贫工作的顶层设计，出政策、出资金，引导地方政府对扶贫工作的开展，并统一考核和验收扶贫成效。省级政府在加大扶贫资金投入的基础上，要更加注重扶贫资金的监管工作，发挥包括财政、审计在内的省域内扶贫资金的监管。市县级政府在扶贫中主要是管理职责，强化其在扶贫工作中的权利和责任，发挥对扶贫工作规划和资金安排的主体地位，形成分工协作、上下联动的扶贫合力。其次，协调整合各部门扶贫资源。扶贫工作中，扶贫部门处于核心地位，其职责涉及扶贫工作的政策与规划、资金分配与使用。财政部门作为扶贫资金账户开设部门，涉及扶贫资金的收支归口管理。在充分发挥两部门重要作用的基础上，协调整合其他各部门的扶贫资源，保持各部门分工协作，积极、及时、有效地对接好扶贫工作，一并推进扶贫资金统筹使用，逐步破解由扶贫资金、项目分散而导致资金滞留闲置的局面，盘活沉淀资金，提高资金使用效率。

（二）抓好监督流程的关键点，有效落实阳光化管理

扶贫资金的违规使用及投向的不合理，很大程度上是源于扶贫资金的监管出问题。为有效落实扶贫资金的阳光化管理，必须做到事前监督、事中监督、事后监督相结合，将扶贫资金使用纳入监管全过程。

第一，充分论证扶贫项目的合规性与可行性。扶贫资金属于稀缺性的公共资源，在使用过程中应更加注重政策性与可行性分析，降低失败风险。为此，扶贫资金的事前监督需要强调在项目立项、审批、金额额度、投资方向的合规性，注重与国家扶贫政策相吻合，同时还需结合当地实际情况，充分论证项目开展的可行性，预期目标是否能实现，能否有效使贫困户脱贫。其次，加强资料审查的真实性与完整性。扶贫资金分配实质是利益分配，将扶贫资金沦为“唐僧肉”的现象时有发生。为此，对扶贫对象的识别方面，事前监管还须做好贫困群众建档立卡资格审查与核实，运用大数据提高扶贫对象识别精准度，重点监督对象认定过程中出现弄虚作假、失职渎职腐败等行为，避免扶贫资金“济富”现象发生。同时做好扶贫项目立项申报审核和考察工作，重点审查项目真实性，避免空壳项目、巧设名目、不切实际等骗取扶贫资金的行为。

第二，加强扶贫资金的事中监管。为及时了解项目的进展和资金使用情况，扶贫资金事中监管主要涉及项目过程管理与资金到账两个重点。一方面，派遣专门审计人员定期对项目进度、实施情况、阶段预期达标情况进行监督。对于项目进程中脱离实际、偏离政策的情况，要随时作出调整，确保项目顺利完成；对不能达预期进度和目标的，及时追责问责，避免资金的损失浪费；另一方面，适时监督资金足额到账情况，确保项目顺利开展，重点跟踪资金的走向，避免假账、截留、挪用、挤占、变更用途、冒领、骗取等风险行为发生。对于违规使用的情况，及时追回资金一律查处严办，确保扶贫资金用于扶贫群众与扶贫项目。

第三，突出扶贫资金的事后监管。与其他项目相比，扶贫项目在强调成本—效益的同时，更加注重成本—效益的评价，以改善困难群体的生活环境、提高生活质量为目标。这就要求扶贫资金监管更加重视对扶贫开发项目实施成效的监管，当然其关键是对扶贫的后续项目验收。为此，需要建立以绩效为主的评价体系，其体系不仅包括传统的效率指标，还包括贫困人口减少、困难群众人均收入提高、居住生活环境改变、生存技能情况等脱贫实效指标。必须指出，在验收过程中为打破政府内部自管自监带来的弊端，需引入体制外的第三方监管，并充分听取和吸收第三方的评价意见。同时，事后监管还要注重民众对资金的预决算、项目成效的评价与监督。

（三）开展异地交叉审计，提高扶贫监管主体的独立性

可以看出，事前、事中、事后监管的监管主体都涉及体制内和体制外监管，为确保监管的有效性，均需提升监管主体的独立性。就体制内监管而言，目前我国对扶贫资金的监管主要是各级审计部门，而各级审计部门隶属各级政府部门，接受本级政府的领导，组织人事、目标考核等诸多方面也受其影响，这就使得无论从形式上还是利益方面都难以保持其独立性，从而降低了监管的有效性。为此，建议提倡异地交叉审计。在充分授予审计机关享有对任何部门和组织管理使用公共资源的效益性、效率性和效果性进行审核的权力的情况下，开展审计工作的地区轮岗轮换制度，对同级政府不同地区进行财政资金的交叉审计。就体制外第三方监管而言，同样提高监管的独立性。公开招标具有合格资质，具有独立性的第三方评价机构，对各有关部门开展的扶贫项目工作进行动态监测、跟进和评估，并将结果及时对外部发布，接受社会监督。

（四）建立健全扶贫资金监管结果问责机制，增强监管力度

为加强对扶贫政策、项目、资金等落实情况的监督检查，防止扶贫资金等各种违规违法行为进一步发生，减少对社会的不利影响，提高扶贫资金的使用效率，需要建立健全扶贫资金监管结果的行政问责，增强监管力度和权威性。按照“分级问责、权责一致、分类问责、精准问责、依法依规、严格问责”的原则，实施本级问责和决定机关开展本级问责工作，根据不同性质、影响程度大小等不同标准将监管结果进行分类，依法进行问责，对性质恶劣、社会影响大的案件，从重问责，并提高结果处理的通报曝光率，以典型反面事例教育警醒扶贫资金“高压线”莫触碰的基本事实。■

（本文为财政部2017年共建联合研究课题 “现代财政制度下的财政监督理论与制度创新”的阶段性成果）

贵州财经大学公共管理学院、江西财经大学财税与公共管理学院）

[1]财政部，国家发展改革委，国务院扶贫办.财政专项扶贫资金管理办法 [EB/OL].2011-11-07.http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/czpjZhengCeFaBu_2_2/201111/t20111129_611223.html...

[2]李达仁.庸官不去，贫困难扶 [N].中国纪检监察报.2015-10-10（02）.

[3]王善平，申志仁.财政扶贫开发资金审计监管研究[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2010，（07）.