一般公共预算制度安排研究

2017-12-06吴俊培

财政监督 2017年23期

●吴俊培

一般公共预算制度安排研究

●吴俊培

一般公共预算制度是市场经济体制的核心制度。这一制度由税制、分税和转移支付制度构成。在这一制度安排中，税制中性是基础，但税制中性需要预算支出中性作保障。这就需要建构竞争有序、合作有度的财政体制。为此，本文提出大数对称定律、分税地方最低承担量及其转移支付基金制的构想。这种制度安排有利于制度透明，也有利于更好地协调市场经济和公共经济的关系。

竞争商品合作商品税收中性大数对称预算中性制度透明

吴俊培，男，汉族，江苏苏州人，1947年11月出生，研究生学历，经济学博士，1984年5月加入中国共产党，1968年11月参加工作。现任武汉大学财政金融研究中心主任，教授、博士生导师。长期从事公共部门经济的研究，研究方向有财政宏观理论、公共部门效率研究、税收调节理论等领域。

1963年9月至1968年11月在江苏省苏州高级中学学习；1968年11月至1973年9月在江苏吴县渡村公社插队，任民办教师；1973年9月至1975年7月在苏州地区师范学校理化专业学习；1975年7月至1979年3月任江苏苏州地区五七农业大学政治教师；1979年3月至1980年9月任苏州地区医院卫校政治教师；1980年9月至1982年9月为湖北财经学院财政金融系财政专业硕士研究生；1982年9月至1992年1月任中南财经大学财政金融系教师，其中，1986年11月至1989年12月在中国社会科学院研究生院财贸物资经济系攻读财政专业博士学位，1988年10月至1989年4月在英国格拉斯哥大学经济系作高级访问学者；1992年1月至1995年12月任中南财经大学财税系副主任；1995年12月至1997年10月任中南财经大学财税系主任；1997年10月至1999年1月任中南财经大学副校长；1999年1月至2000年4月任中南财经大学党委常委、校长；2000年8月至2009年6月任武汉大学党委常委、副校长。2009年3月至今任武汉大学财政金融研究中心主任。1985年晋升为讲师，1987年晋升为副教授，1992年6月晋升为教授，1993年遴选为博士生导师。

1991年获中南财经大学做出突出贡献的中国博士学位获得者；1992年获财政部优秀教材二等奖；1994年获国务院政府特殊津贴；1995年获湖北省人文社会科学优秀成果三等奖；1997年获湖北省普通高等学校优秀教学成果二等奖；1998年获教育部普通高校第二届人文社科优秀成果三等奖；2001年获湖北省第二届社会科学优秀成果二等奖；2003年获教育部普通高校第三届人文社科优秀成果二等奖。历年来在中国财政经济出版社、经济科学出版社、武汉大学出版社等出版学术专著十余部，发表论文百余篇。

社会兼职：中国国际税收研究会顾问；中国财政学会常务理事；湖北省财政学会副会长；湖北省人民政府咨询委员会成员等。

一、一般公共预算理论

2015年开始实施的《预算法》（以下简称《新预算法》）明确指出：一般公共预算（以下简称公共预算）是“对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算”。公共预算制度是公共经济中的核心制度安排，但在理论上存在一些误区，需要澄清。

首先，主流公共经济理论对公共商品（Public goods)这一核心概念的定义有问题。在主流理论中，公共商品被定义为非竞争性、非排他性的消费品。这个定义不符合形式逻辑，也不符合实际。因为对于定义来说不能用否定性名词表达，否定性名词并不能给人明确的概念。这在形式逻辑中已经被说得很清楚了。而且，公共商品并非是纯粹的消费品，同样具有投资品的性质。

效率是经济学中的核心命题。亚当·斯密早在1776年就提出市场经济资源配置效率靠的是价值规律，而竞争是价值规律发挥作用的重要条件。经济学发展到今天，合作同样是资源配置效率不可或缺的要素已被充分认识。公共经济就是合作经济，同样是提高效率的重要手段。实际上，马歇尔在创立新古典经济学的时候已经指出，竞争未必有效率，合作未必没有效率。事实表明，公共预算制度安排是处理竞争合作关系的关键制度。市场经济制度就是强调竞争的制度，公共预算制度就是强调合作的制度。经济效率是由竞争和合作共同决定的。当然，市场经济并非完全没有合作，比如公司组织，但制度安排以竞争为主。公共经济并非完全没有竞争，比如地方财政竞争，但制度安排以合作为主。

上述分析表明，公共商品定义为合作性商品更为贴切，与私人商品（private goods)为竞争性商品相对应。合作性商品和私人商品的供应方式及其相互关系决定经济效率的状态。

其次，主流公共经济理论重视税收中性的制度安排，不重视甚至忽视预算支出中性的制度安排。

公共预算收入以税收为主体，也有一部分来自目前财政收入分类中的非税收入和调入预算内的基金收入。后两种本质上是税收的转化形式，目的是使税制更合理①。税收本质上是对国民收入流量的扣除，那是预算的收入侧，税制设计考虑中性原则是非常必要的。但是，税收中性光看收入侧是远远不够的，还必须看支出侧。因为只有在收入和支出两个方面综合起来对市场经济的影响是中性的，才是真正的中性。但是支出中性的问题不被重视甚至被完全忽视了。

税收是通过公共预算制度安排才形成各级政府的公共预算支出的。公共预算制度②由税收制度、“分税”制度和转移支付制度组成。三者之间的关系不是任意的，究竟相互之间有什么制约关系，目前研究还不够深入。误区之一是认为税收和支出之间没有内在对应关系，表现为只要是税收收入就可以用于满足公共预算的任何支出需求。这种把税收和支出脱节的研究极大地扰乱了税收中性原则的实现。试想，如果税收收入来源和支出去向完全没有关系，那么税制中性的科学性体现在哪里呢？或者说，即使税收从收入侧分析是中性的，但缺乏支出侧的约束条件还能保证中性吗？误区之二是认为税制和“分税”之间没有内在联系。“分税”是指税种在中央和地方之间的划分。根据市场经济体制，收入流量的税收应该是中央税，并且在制度安排上应该按预算支出需求设计宏观税负③。地方税是指归地方预算收入的税种。为什么要强调税种分开，既是税收中性支出侧的要求，也是财政体制稳定的条件。我们把增值税和企业所得税作为共享税，而且是地方预算收入的主要来源，很不合理。增值税和企业所得税是全国性税收，应该属于中央税，是满足全国人民公共需求的主要来源。如果预先把很大的比例归地方，那么实际上地方竞争侵占了中央税，强化了地区之间的不平衡。理论界提倡房地产税为地方税是有一定道理的。但房地产税名义上是对资产存量征税，实际上也是对国民收入流量的扣除，存量税并不是真正的税源。从这个意义上说，房地产税的税负应该递推到宏观税负中去，或者说开征房地产税并不是为了增加宏观税负，而是有利于支出中性。如果不这样通盘考虑，那么分税会扭曲中性。误区之三是认为中央转移支付的支出和收入来源没有关系。中央转移支付支出有两种类型：均衡性转移支付和专项转移支付。为什么要均衡性转移支付，目的是充分发挥公共商品的合作效率。为什么要专项转移支付，目的是符合多受益多支付的效率原则。因此，从税收的收入来源和支出去向的性质来看，转移支付是可以实行基金制的。

第三，主流公共经济理论不重视甚至忽视公共商品对经济的影响。公共经济对经济的影响是通过公共商品发挥作用的，但主流理论中几乎缺乏这方面的研究。

在经济增长模型中，公共预算支出直接看作是经济增长的一个要素，或者说和市场经济中的增长要素同等看待。这是完全错误的。公共经济对经济效率的影响是间接的，这与市场经济的直接影响根本不同。政府的非生产性是一个传统的看法。以致于斯密在倡导政府不干预经济理论的时候把政府支出看作是非生产的。上世纪30年代凯恩斯颠覆了斯密的理论，政府非生产性的理念被动摇。但毕竟和市场经济不同，仍然不能把预算支出直接看作是经济增长的要素。例如，政府的生产性可能体现在教育、科研投资对社会生产力的提高上；可能体现在公共商品的提供上节约了交易费用；可能体现在使竞争和合作的关系更有效率，等等；所有这些，都不是可以直接根据预算支出来推定的。这需要对政府提供的公共商品进行认真的分析。可是在主流理论中缺乏这方面的研究。

上述表明，理论研究是重要的，没有理论支撑的体制改革不利于经济的稳定增长。

二、公共预算制度安排的准则

（一）预算透明准则

预算透明是指决定预算的制度是透明的，预算的信息是透明的。

公共预算是反映公共需求的预算，因此决定公共需求的制度必须是透明的，决定公共需求收支的制度是必须透明的，公共需求的绩效是透明的，以及涉及上述的各种信息也是透明的。这使公共经济的行为是可预期的，也使公共经济的信息成为市场经济的可预期信息。

制度透明是保证公共选择正确合理的必要前提，信息透明是必要保障。公共预算所提供的公共服务，不仅是居民消费的重要组成部分，也是引导整个社会消费、投资的重要信息窗口。

公共预算制度的基础是税制，公共预算制度透明的基本要求就是税制对市场经济应该是中性的。这就要求按中性要求设置税种，并和相应公共商品的支出需求对应起来设计税负。公共预算制度透明还需要分税透明加以保证，按公共预算中性的要求划分税种。此外，分别建立一般转移支付和专项转移支付基金，明确转移支付基金分配制度也是保证公共预算制度透明的必要条件。

信息透明是制度透明的结果。且在此基础上的信息公开有利于绩效分析，便于制度不断改进。

（二）预算硬约束准则

公共预算硬约束准则是指公共预算的收入来源和支出用途都受明确的制度约束。这要求公共预算和市场经济的边界是清晰的，公共预算内部的边界是清晰的，公共预算和其他预算的边界是清晰的。

首先，必须使公共预算和市场经济之间的边界是清楚的。公共预算的收入主要是税收，所以对税收的约束制度也就是处理公共经济和市场经济关系的制度。经济学原理告诉我们，收入受约束是经济效率的基本前提条件。以公共支出的需求来决定宏观税负是界定清楚政府和市场关系的重要保障。这也是把传统体制转变为市场经济体制的根本性变革，设定了税收干预市场经济的约束条件。

其次，公共预算内部一般公共商品支出和特种公共商品支出的边界是清楚的。这种约束是建立在一般税用于一般公共商品、特种税用于特种公共商品的大数对称规律的基础之上的。这就要求在预算支出安排时，一般公共商品的支出来源和特种公共商品的支出来源之间的边界也是清晰的。不仅如此，各种一般公共商品之间的支出需求是有约束的，因此相互之间不能随意挤占。同样，各种特种公共商品之间的支出需求也是有约束的，相互之间同样不能随意挤占。

再次，四种预算之间的边界是清楚的，相互之间不能随意调剂。

最后，各级政府之间的预算边界是清晰的，特别要防范地方的或有债务转移给中央，也要防范企业的债务转移给政府，还要防范给后代人增加债务负担。

（三）预算中性准则

预算中性是指政府预算收支不扭曲市场资源配置效率。

我们在讨论税收中性的时候已经隐含了预算中性的假设。如果光从税收角度考虑，那么税收取走了再生产收入流中的一部分货币流量。这对经济来说是一部分福利损失。这部分福利损失由公共预算支出提供的公共服务得以补偿，那么社会总福利不变。这就是说，税收中性需要预算中性才能实现，预算中性需要税收中性为前提条件。

预算中性不仅从收支总量上看如此，从结构上看也是如此。这就是说地方公共预算也是中性的。中央和地方的关系是通过税制、“分税”和转移支付制度实现的，因此也必然要求相应的中性。

“分税”中性是指中央税和地方税的设立不扭曲市场资源配置效率。特别是地方税，一定要确保是当地居民受地方公共服务所支付的一部分价格。这里强调的是“部分”成本价格，而不是“全部”成本价格。地方公共商品有两类：闭合性地方公共商品和开放性地方公共商品。闭合性地方公共商品由地方资源配置，符合中性。开放性地方公共商品需由上级公共预算补助才能维持中性。而且只有有差别的地方公共商品由地方提供才是有效率的。地方之间需要相同性质的地方公共商品，那么由上级公共预算提供更有效率。因此，分税不是让地方预算自给自足，而是为了更好地实现预算中性准则。

转移支付中性，是指上级政府对下级政府补助以后不扭曲市场资源配置效率。这就是我们上面已经指出的要根据大数对称定律办事。

三、中央和地方的职能分工和合作

（一）资源配置职能的划分

从政府整体来看，具有资源配置、收入分配和经济稳定三个职能。从政府的组织结构来看，就存在职能在中央和地方之间的分工问题。

政府间的资源配置职能主要根据效率原则来划分。公共商品可以根据受益面区分为全国性公共商品和地方性公共商品两类，前者受益面是全国范围的，例如国防、外交等；后者的受益面是地方性的，例如城市交通、卫生等。全国性公共商品的资源配置是中央政府的职能，地方性公共商品的资源配置则由受益面相应的辖区政府负责。政府职能部门的安排隐含了政府职责的履行方式，也是公共部门预算的安排基础。从政府预算的结构来看，一般公共预算由中央公共部门预算和地方公共部门预算组成。

地方公共商品还可以区分为地方闭合性公共商品和开放性公共商品两类。前者是指地方公共商品全部由该地居民受益；后者是指受益面溢出该地。后者使得地方对那类公共商品不会有效供给。因此受益外溢部分的成本应该由上级政府相应补助（转移支付）。这表明开放性地方公共商品的资源配置是由上下级政府共同完成的。

公共劳务均等化是实现社会效率的重要手段。地方公共劳务的水平对整体利益的影响是不同的。例如，如果某地的社会治安较差，那么不仅影响当地居民的生活质量，同时也影响其他地方居民的生活质量。因此地方公共商品的提供不只是地方政府的职责，中央政府对于地方公共商品的提供具有全面统筹和保证作用。

（二）收入分配职能的划分

对于一般公共预算来说，收入分配职能通过两种方式实现。一种是通过公共商品的提供来实现收入再分配；另一种是对贫困户的直接资助，前者是主要方式。这就是说，收入分配政策是通过税收政策和公共商品资源配置职能去实现的。

在收入分配职能中，中央政府处于主导地位。首先，在通过税收处理政府和市场的关系中，在公共商品的资金提供中，中央起决定性的作用。其次，地方没有单独的、可持续的收入分配手段。例如地方若要减轻税收，增加地方公共福利，那么由于地方的开放性特点使这一政策难以为继。因为地方的这一政策必然吸引大量的穷人进入，从而使这一政策难以为继。

在收入分配职能中，地方有权处理地方性的收入分配问题。由于地方政府更贴近居民，更了解地方居民的公共需求，也更了解地方的收入分配现状。地方政府的这些职能通过地方税、地方的使用者费和地方资源配置权的安排来实现。

（三）经济稳定职能的划分

经济波动可以说是市场经济的基本特征。这就需要借助政府的经济稳定职能来解决。经济稳定职能属于宏观经济的范畴。

经济稳定职能主要由中央政府承担。这是因为调节宏观经济的主要政策工具在中央，例如财政政策、货币政策、进出口政策、利率政策等。这些政策的运用对经济的影响是全局性的。

对于宏观调控来说，需求管理和供给管理都要重视。经济波动总是在结构性问题上表现出来。

地方政府也有经济稳定的功能。因为有些资源配置和收入分配问题只影响地方经济，而地方经济的改善对于经济稳定是必不可少的。

中央和地方对经济稳定都有重要的作用，但侧重点有所不同。一般说来两者的功能应该是互补的。例如，如果中央加大需求管理的力度，那么地方支持这一政策的最好办法是坚持平衡和结余的财政政策。应该说地方对于供给管理有优势。

（四）职能分工和预算安排

职能分工似乎有三种预算：中央和地方的资源配置预算、收入分配预算和经济稳定预算。但实际上是不可能分别编三本预算的。因为面临的是一个经济整体，需要一本预算去履行三职能。而且这三职能之间可以说是融为一体的。上面的分析表明，对公共商品的资源配置隐含了收入分配的处理方式；经济稳定政策也要通过政府的资源配置和收入分配来贯彻。

这就要通过分税制财政体制来实施。这一制度安排就是由税制、“分税”和转移支付制度组成的。这一制度安排体现了政府和市场的关系、中央和地方在履行三职能中的关系。这一制度安排从根本上决定政府的行为方式。

四、建构竞争有序、合作有度的财政体制

财政体制由税制、分税和转移支付制度构成。其中，税制是基础。通常，人们把税制理解为税收制度的总称，狭义地说是各个税种的总称；广义地说还包括相应的征管制度在内。如果那样定义税制的话，那么中央税、地方税都被包括在里面了，不利于完成本文的目标。

本文的税制概念是指国家和市场之间的税收关系，即国税（中央税）和市场经济的关系。为什么要那样定义呢。因为在市场经济体制的条件下，应该以公共预算的支出需求来考虑税收。那么，什么是公共预算的支出需求呢？那就是全国人民都应该享受的公共商品服务，或称公共服务均等化。或者说正是这类公共服务才支撑了市场经济的产出能力。税收遵循的原则仍然是斯密早就提出的公平、便利、确实和节约的原则。这就是说税收的缴纳地和公共服务之间并没有直接的对应关系。因此从市场经济产出能力征得的税收应该属于国税，即中央税。只有中央政府才能代表全国人民按照居民对公共服务的需求在各地区重新分配。这就是说税收和预算支出之间是分开的，俗称“收支两条线”。

国税既然是整个经济体制，即竞争性经济和合作性经济的共同产物，那么就应该根据再生产的规则选择税种。从再生产看，收入流量有两种：商品劳务的收入流量和生产要素的收入流量④。根据税收中性原则，对这两种收入流量应该普遍征税。这种普遍征税的税收称为一般税，即商品劳务一般税和生产要素一般税。一般税可以一个税种承担，也可以两个税种承担。对于商品劳务一般税来说，原先由两个税种承担，“营改增”以后由增值税一个税种承担。显然，一般税由一个税种承担比两个税种承担更有利于税收中性。对于生产要素一般税来说，由于我国是公有制为基础的国家，所以一般税可以看作由企业所得税和个人所得税两个税种承担。

根据支出决定原则，一般税的宏观税负应该满足全国公共商品的服务需要。这就是我们所说的大数对称定律的第一层次。换一种说法是：一般税收入应该满足公共服务均等化的需要。对此，笔者在《财贸经济》上发文论证过。

从再生产的角度看，仅靠一般税调节是难以保证税收中性的，还需要根据具体情况在一般税的基础上加征税收。这被称为特种税，相对于一般税来说，特种就是重复征税。开征什么样的特种税才能有利于税收中性呢？这就要求特种税的调节目标是明确的，相应的征税范围也是清晰的。因此，特种税的类目不宜太多。通常有关税、消费税、环境保护税。关税主要用于调节国际税收关系。对于一个国民经济体系来说，对外必须是一致的。消费税从理论上说是对高消费加征的税收，目的是为了公平。环境保护税实际上是对环境污染者加收的费用。特种税通常隐含了支出方向，要么是公共服务特殊受益加收的费用，要么是导致公共服务成本提升加收的费用。这表明，特种税不仅有利于税收中性，也隐含了具有相应支出方向的收支对称要求。这可以看作是大数对称的进一步调节⑤。

“分税”是指中央税和地方税的设置。为什么要设置地方税？这是从支出侧考虑税收中性的要求。光有收入侧的税收中性，没有支出侧的相应配合，税收中性将会落空。税制只是解决公共商品的总需求和总供给的问题，并没有解决公共服务均等化的问题。公共服务均等化强调的是居民的受益，在收支两条线的模式下，考虑居民受益是中性的重要原则。因此，地方税本质上是居民在地方受益交纳的税收。在税制设计中不是已经包含这方面的需要了吗，为什么要让地方居民缴纳地方税？这是因为地方居民受益程度是不均衡的。这种不均衡来自两方面的原因：流动性和空间占有的不同。理论上说，地方之间的资源具有流动性特征。居民可以在一个地方选择居住，在另一个地方选择购物，再在一个地方选择工作。居民享受居住地的公共服务是没有疑问的，但同时也享受了其他地方的公共服务。地方的居所，包括法人组织的生产场所和服务场所。居所的地理位置不同、占有的空间不同，享受的公共服务也不同。因此开征地方税有利于效率的提高。

开征地方税的目的并不是为了增加宏观税负，而是为了使税收负担在结构上更合理。因此，地方税税负应该被递推进一般税宏观税负之中。或者说，地方税的税负是宏观税负的组成部分。因此，地方税的总税负是可以根据经验数据计算出来的，并且可以测算地方政府的收入能力作为地方获得补助的重要依据。

这就是说，设置地方税是使地方之间竞争有序的重要举措。地方如果要通过地方税增加地方财政收入，除非其他地方都不增加。这是不可能的，而且中央可以规定地方增加地方税的幅度，就可以得到有效控制。如果地方要通过减少地方税的办法给当地居民增加福利，那么地方对于公共服务均等化的任务就难以完成。因此也是不可能的。

这里需要说明的是根据地方收入能力核定的地方标准收入是指在正常情况下地方可以获得的收入，不是实际收入。下面将要讨论转移支付的问题，就可以发现这一概念的建立有利于地方之间的竞争有序和合作有度。

地方公共预算的支出需求是按照公共服务均等化的原则核算的。需要核定地方的标准支出需求，这根据地方的人口、人口密度、地理环境、公共服务水平等因素核定。开始的时候可以采用经验数据，然后逐年调整。根据收支两条线原则，地方支出需求减去地方核定收入的差额就是地方应该获得的补助收入。

标准收入和标准支出的核定既有利于地方之间的竞争，又有利于地方之间的合作。

以上分析表明，均衡性转移支付是可以实行基金制的。这个基金的来源是中央一般税收入减去中央财政支出需求的差额。这个差额加上地方税收入是可以满足各级政府的支出需要的。因为这本身被隐含于制度安排之中。

上面在讨论特种税的时候已经指出，特种税已经隐含了支出方向。因此可以建立相应的专项转移支付基金，具体不再细述。

按照上面的分析建构税制、分税和转移支付制度，有利于体制的稳定。因为三者之间相对独立，不会牵一发而动全身。更重要的是：建构了既有竞争，又有合作，而且相互制衡的机制。■

(本文是社科基金项目 “完善财政转移支付制度”（批准号：17BJY173）的中间研究成果。)

注释：

①这个问题与本文的关系不是很密切，需另文专门讨论。

②公共预算制度通常被称为分税制财政体制，应该说概括得不很正确，且容易引起误解。