转移支付改革：精细化考量

刘琳

下一步改革中，“增一般、控专项”的目标延续，但提高效率的目标更突出。

时近年底，多地财政部门陆续开展起转移支付的核查调研工作。《财经国家周刊》记者发现，“绩效管理”“加强评估”“重点支持”“精准发力”等成为工作部署中的高频词汇。

“十九大报告中有关财税改革的内容，无论是建设央地财政关系，还是完善预算制度，还是构建地方主体税种，基本上每一项都与转移支付改革有着密切联系。”中国社科院财经战略研究院研究员张斌对记者表示。

有专家表示，扩大一般性转移支付规模，建立健全专项转移支付的定期评估和退出机制，研究构建综合支持平台，加强转移支付对中央重大决策部署的保障，都将成为未来转移支付改革的主要方向。

深水区

过去几年，转移支付改革已经成为财税改革的深水区之一。

十八届三中会《决定》便明确提出了转移支付改革的问题，其后的财税改革中，转移支付改革方向为“增一般、减专项、提绩效”，也就是完善一般性转移支付的稳定增长机制，清理、整合、归并专项转移支付，并强化专项转移支付针对性、时效性。

这一改革方向实际上是对过去部分地区财政资金不足、挪用专项资金、“跑部钱进”、“打酱油的钱不能买醋”等财政顽疾提出的针对性药方。

“经过几年的努力，可以说转移支付改革取得了很明显的进展。”中国财政科学研究院院长刘尚希说。

比如，转移支付的结构得到了优化，2013年一般性转移支付占全部转移支付的比例为56.7%，2016年上升到为60.5%，实现了2015年初国务院印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中设定的60%这一目标；专项转移支付数量已经从2013年的220项压减到2016年的94项，2017年又进一步压缩至76个。

为了提高转移支付资金的使用效率，财政部还在一些领域比如农业领域探索实行了“大专项+工作任务清单”的管理模式，也就是中央制定任务清单，明确重点项目的预算规模，地方在任务清单内自主确定资金分配方案，这在一定程度上解决了“打酱油的钱不能买醋”的问题。

成绩明显，但改革仍在路上。“过去几年的转移支付改革，同样面临很多难题。”刘尚希说。

2016-2017年，中国财政科学研究院曾就地方财政风险进行调研，其课题组的一位成员对记者表示，目前即使在地方财政收入已经十分紧张的情况下，财政支出仍有不断固化的趋势。

专项转移支付的不够合理就是造成支出固化的一大原因。由于专项资金是通过部门按照“条条”自上而下进行分配，专项资金都固定在相应的部门，所以专项虽然从总量上正在减少，但落实在执行上，支出规模有只增不减的倾向。

审计署财政审计司发布的报告显示，近几年存在一般与专项转移支付界限不够清晰的问题，有的一般性转移支付具有指定用途，有的专项转移支付的认定缺乏明确标准，还曾发现有52项专项转移支付实际分解为301个具体事项。

专项评估和退出

专项转移支付的清理、整合、归并一直是过去几年转移支付改革的重中之重，有关专家表示，下一步改革中有关专项的改革，将更多落在建立健全专项转移支付定期评估和退出机制上。

这一机制在2015年发布的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中就已经提出。

“经过几年专项转移支付的改革，人们发现专项小、散、乱的历史问题很突出，需要清理整合的项目十分繁杂，需要对这些已有专项的作用、功能，建立一套评估机制，把那些政策到期、不适应新形势需要、预定目标已经实现的专项退出，形成标准化、制度化。”中国财政科学研究院研究员王朝才说。

这一工作已经提上地方政府转移支付改革的主要议程。财政部河北专员办在近期推进转移支付核查调研工作时就强调，要重点关注资金使用绩效，从资金管理环节入手，综合分析资金管理使用情况。

一些业内专家认为，对一项专项是否合理、是否适应形势需要，其评估不应仅局限于资金管理面的考察上，而要对一个专项发挥作用的深层机制做研究。

以扶贫为例，西安交通大学财政系教授邓晓兰的研究显示，约有至少66%、30%以及40%的贫困县，由于受人力资本匮乏、社会资本不足和部分地方政府机构规模等因素影响，导致包括一般和专项在内的转移支付资金浪费或受到约束。这也意味着，在清理专项的同时，如何让专项资金提高使用效率，需要从多方面共同发力。

深入的评估工作也正在得到地方财政部门的重视，多地财政部门要求逐步建立专项的评审机制，明确设立依据、绩效目标、资金规模等，编制可行性报告，通过预算评审听证等方式进行科学论证，并加強转移支付的预算管理，建立健全财政项目资金的绩效评价指标体系，规范绩效目标设置和评价办法。

效率目标更突出

在刘尚希看来，高效是现代财政的一大特征。在这样的改革逻辑下，提高资金使用效率成为转移支付改革的题中应有之意。

“增一般、控专项的目标延续，但提高效率的目标更为突出。”谈到下一步转移支付改革特征时，中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说，提高转移支付的效率，是为了中央重大决策部署提供更强的资金保障，并在区域之间促进基本公共服务的均等化。

这一目标面临的问题十分明显。中国财政科学研究院上述调研显示，转移支付效率低，有时体现为财政支出难以适应形势变化的需要。“比如义务教育转移支付资金，现在还是按人口户籍所在地来往下分配的，有的还在村里盖了很好的校舍，但是随着城镇化，人可能早就不在当地了。”

要解决类似的问题，增强转移支付的针对性、政策设计上更加精细化是一大办法。以养老保障支出为例，目前我国部分地区养老保险基金入不敷出，其风险亟待化解。在南京审计大学副校长裴育看来，从转移支付角度，“专项”和“一般”都有事可做。

裴育认为，从目前中央对地方的转移支付体系来看，一般性转移支付的政策设计还有待细化，比如地区老龄化程度这一指标，有待在确定转移支付系数上充分体现；专项转移支付上，没有设立专门性的养老保障转移支付资金，而是较为模糊地包含在工资调整和对老少边穷地区的专项转移支付中。虽然降低专项比例是改革大方向，但减少的应只是不合理专项，能否更具针对性的提高资金使用效率，才是考察专项的标准。

“这种转移支付体系显然不能适应人口老龄化趋势下，地方财政满足辖区公共养老服务的资金需求。”裴育表示。他建议，考虑设立专门的中央对地方养老保障专项转移支付资金，并将地区人口老龄化作为重要影响因子，纳入一般转移支付的转移系数之中，从而增强政策的精准性。