北京集体租赁住房新政待破题

陈炜

未来五年，北京市每年新增集体租赁供地任务量约200公顷，

约1/3新增住房为租赁住房，集体建设用地租赁住房占该市场80%

11月16日，北京市规划国土委、市住建委联合印发《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》，承诺从今年起的5年里，北京将供应1000公顷集体土地，用于建设集体租赁住房。

这是中共十九大召开后，首个集体住房租赁试点城市公布自己的租赁政策，具有标志性意义。

据住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌向《中国新闻周刊》透露，未来五年，北京市每年新增集体租赁供地任务量约200公顷，约1/3新增住房为租赁住房，集体建设用地租赁住房占该市场的80%。

迫在眉睫

北京市规模化建设集体租赁住房已经具备政策基础。8月28日，国土资源部和住房和城乡建设部联合发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，提出将在北上广等13个城市建立试点，通过对集体建设用地加盖租赁住房，实现土地存量进一步高效利用。该方案是全国范围内针对集体租赁住房最近一次宏观调控政策。

稍后，山东、广东、福建等省份接连发布省内使用集体土地建设租赁住房方案，使得《住房租赁管理条例》正式发布前基本形成完善的鼓励地方集体土地建设租赁住房制度。

在此之前，作为首个集体住房租赁试点的北京市，其国土局自2011年便向国土部正式提出利用集体土地建设公共租赁住房的申请，并在2012年上马第一个集体租赁试点工程——唐家岭地区集体土地租赁住房项目。该项目自构思、规划到正式建设仅用2年时间，并使用了“温和”科学的征地、拆迁手段。

当前，包括唐家岭项目在内，北京市在建的集体土地建设租赁住房共计5个试点，涉及集体建设用地38公顷，总居住面积110万平方米，预计建设住房1.5万套。与此同时，海淀、朝阳等区新批准了17个集体租赁房项目，为此次北京市规划和国土委、住建委出台《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》提供实践基础。

从保障城镇居民“住有所居”角度观察，北京市流动人口居住环境严峻，中国社会科学院7月末发布《北京流动人口在京购房状况研究报告》显示，北京市流动人口（未获北京市户籍人口）仅14.6%在北京拥有住房，其余均采用租赁、集体宿舍或其他形式解决居住问题。该部分人群半数为80后，大多拥有本科及以上学历，平均薪资仅4956.32元，主要就职于私营企业。

顾云昌告诉《中国新闻周刊》，如今北京市作为人口净流入城市，如何保障流动人口的居住权利，成为北京市相关部门较为关注的问题。为缩小贫富差距，促进城市化进程，应当建设集体租赁住房。

今年7月，国家发展改革委发布的《国家新型城镇化报告2016》显示，2016年中国范围内进城落户约1600万人，常住人口城镇化率达到57.35%。该报告认为，大量人口净流入为北京市等超大城市带来压力，若要良好安置新流动人口，继续促进城镇化的新一轮发展，应当加紧建设保障性、政策性住房，提升整体城市宜居水平。

华远集团前董事长任志强向《中国新闻周刊》透露，几年前政协会议上，任志强曾提出包括唐家岭改造在内的建设集体租赁住房提案，但遭受批评。在其2010年所著《唐家岭拆迁打碎北漂梦》一文中，任志强认为自《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》出台后，中国住房制度主要由两个市场构成，一是具有政府保障的非出让土地房产市场，包括土地廉租房、经济适用房、限价房；二是出让土地房产市场，也称作完全商品化市场。

事实上，在近十年的发展中，两类市场并未齐头并进，大量土地供应给商品化住房建设，仅满足中等及以上收入家庭需求，但面向中低收入群体的非出让土地房产市场发展受阻，出现两条腿“一长一短”现象，于是大量 “夹心层”人群、蚁族出现，他们居住于 “城中村”内小产权、非正规建设或违章建设的房屋中。

有针对性

北京市国土委、北京市住建委在11月16日发布的《意见》，采用对集体土地合理征收并建设租赁房屋手段，解决市内流动人口居住问题。《意见》再次将集体租赁住房所有权及使用途径给予申明，项目将引入集体或国有企业负责物业建设与运营，农村集体采用土地入股、联营等方式共同参与开发建设，并享受不低于51%的股权与红利。

有观察家认为，引入国企有利于实现集体租赁住房建设的推进。中国人民大学教授刘守英告诉《中国新闻周刊》，非出让土地房产市场基础设施建设资金源在何处？由谁参与建设、管理？如何实现利益分配？这些均是棘手难题。此前，土地款由政府征收，基础设施建设责任理应由政府承担，若在集体土地建设租赁房屋，收益均归属于村集体，政府该如何同村集体分配职责，这些问题尚未明确。但是通过开放投资引入国企，至少能够保障集体租赁住房实现统一规划。

《北京青年人才住房状况调研报告》显示，73%的承租人权益曾受侵害，其中33.3%表示曾遭遇房东无补偿临时清退；41.3%表示承租租金不按合同承诺，随意上涨；43.8%表示曾遭遇黑中介克扣骗取中介费。对此，《意见》规定严禁通过出售或者以租代售租赁房屋形式获得收益，承租租金会参照区位、周边市场及配套设施一系列因素予以规范，严禁出现租金三年内暴涨暴跌情形，鼓励承租人签订三年期以上租约，同时允许短期承租现象存在。

“该政策最主要的亮点有两个。”顾云昌说，一是保障城镇居民住有所居，解决其住房环境脏乱差等局面；二是有效解决土地问题，提升土地利用效率。将农村集体用地统一规划管理，建立集体所有制租赁物业，通过代理企业建设与运营并获得租金收益等方式能够建立稳定的租赁环境，保障承租人合法权利。

在保障城镇居民住有所居方面，顾云昌认为住房困难户主要由两类人群构成，一是城市“夹心层”，该类人群面临“保障房没资格，商品房买不起”的现状；二是流动人口，典型人群是农民工及刚毕业的青年从业者，他们大多住在城中村、地下空间、仓储等质量不合格的住所当中。

从土地角度分析，如果不改变土地性质，将集体土地抽离作为城市居住用地存在制度困难。《意见》提出了新的解决方案，既不改变土地所有权，同时将土地使用途径发生转换，有效提升土地使用效率并实现资源有效配置。

据顾云昌介绍，城镇土地归社会全体人民所有，农村土地归集体所有，通过建设集体租赁住房，有效打破城乡土地二元结构这一鸿沟。从租赁市场入手，对推动城镇化建设及缩小贫富差距有推动作用。既让承租人用低廉的租金获得良好的居住环境，同时让集体农民获得迁移款和租赁物业收益。

与此同时，《意见》提出的禁止分割办理单元产权证书，被视为集体租赁住房建设政策中前所未有的革命性创新，此举主要是针对当前小产权房难以禁止的局面。

所谓小产权房，指的是在农村集体用地上建设的房屋，因为该房屋建造者并未缴纳土地出让金等费用，因此其产权证并未获得国家房管局认可，仅由乡政府颁发，并无国土管理局备案，也不会获得土地使用证和预售许可证，但是因为低层次居住需求量大，因此小产权房处于不受法律保护，却又没有通过行政手段清理整顿的灰色地带。

《意见》规定，未来新集体租赁住房单元产权证书必须注明：该房屋仅用于租赁住房建设和运营，未经批准，不得出让、转让，不得转租，不得出售，不得改变土地用途。通过采取对不动产权利证书按项目整体发放，不予分割办理单元产权证书等措施，可有效防止转租、出售等改变土地用途的可能，防范小产权房的建设和开发。与此同时，《意见》规定最长租赁期为十年，同样防止变相以租代售行为的产生。

困难重重

“构想很美好，具体实践效果仍有待观察。”顾云昌认为，实现《意见》中对未来5年租赁市场的规划仍存在诸多困难，首当其冲是难以保证租赁房的供应量，或者在供应过程中难以践行公平原则。他建议，在供应集体租赁房前，应首先完善家庭生活水平登记制度，可以通过登记指标，先为应当获得租赁住房的家庭提供住所，避免将优质资源分配给非“夹心层”的不符合条件的人群，同时根除摇号制度，真正实现让“正确的人住进正确的房屋里”。

顾云昌同时也担忧，既要保证农民收益，同时保障租赁物业运营方成本，还要兼顾承租人的租金承受能力，而如果无法平衡前述关系，会导致租金过高，容易出现承租者不愿租赁的情况。对此，房地产长效发展机制提出金融市场助力租赁市场发展的要求，通过发行租赁Reits，可有效帮助租赁物业建设及运营商事先融得款项进行建设，保障现金流的稳定循环。

除此之外，如何保障集体租赁住房基础设施的完善，同样值得思考。北京市委社会工委发布《社会建设蓝皮书：2017年北京社会建设分析报告》认为，如今北京市政策性住房在规划上存在问题。比如，由于中心城区建设用地稀缺，土地价值较高，北京市保障性住房规划地理位置偏远，多分布在五环边缘至六环以外区域，呈现“保障住房先行建设、交通滞后发展”模式，职住分离问题严重。

2016年北京市统计局发布的人口分布数据显示，北京常住人口居住地主要分布在朝阳区、海淀区和丰台区，分别为395.5万人、369.4万人、232.4万人；而工作地主要分布在海淀区、朝阳区和西城区，并具有继续向中心区域集中的趋势。由于中低收入家庭多从事密集于中心城区的服务业等第三产业，而政策性住房分布集中于五环以外区域且交通通达性差，不仅北京市常住人口职住分离的状况难以缓解，而且容易形成新的压力。

对此顾云昌认为，在推进集体租赁住房的同时，不仅要在居住方面统一按照城镇居住用地标准进行规划和管理，同时还应当实现交通的完备，实现教育、医疗等配套设施的跟进，“如果居住地离工作地较远且没有地铁等完善交通基础设施，大量流动人口宁可采用合租形式居住于离工作地距离近的地方”，最终将导致实际情况与集体租赁政策南辕北辙。

但是，要实现这一目标仍然存在困难。即使由国企负责对集体租赁住房统一规划，但由谁负责基础设施建设等问题仍然存在。一来集体土地建设租赁房，主要租金及收益基本由租赁物业管理者及村集体获取，政府并未获得土地保证金等收益，因此较难对该土地基础设施建设负责；二来在没有公开资本介入的前提下，如何保障规划效果仍有疑问。

“我们搞农村研究的都清楚，没有其他外来资本，包括资金、脑力、创意、创业、企业家能力，仅凭农民一己之力建设城市，远远不行。”刘守英说，“以前开发商和政府谈，未来将变成跟书记、村集体去谈，这在规划及建设方面有潜在风险。资本问题不解决，政策就是一张纸，充足资本无法进入，最终建设还是小打小闹。”

从制度层面分析，北京作为集体租赁住房建设先行试点政策，其“主要解决流动人口住有所居需求”的特质，最终将导致居住于此的城镇居民并未达到商业化房产市场需求人群标准，使得政府支持的集体租赁住房福利属性大于整体市场调控属性，影响力不能波及北京市整体房产市场，因此刘守英预测该政策无法有效降低北京市房价。

另外，如何维护集体租赁住房地区公共治安、有效防范村内官员“小官巨贪”现象、如何保障租赁Reits同集体租赁住房项目的协调、为农民获得巨额拆迁款进行有效理财等，也是个难题。

比如，金融市场对于集体租赁住房存在辅助作用，如何有效控制住房租赁金融市场风险仍有待观察。8月17日，北京市住建委、市发改委等部门联合发布的《关于加快发展和规范管理本市住房租赁市场的通知》明确规定，在开放性金融等银行业机构加大对租赁住房项目的信贷支持力度前提下，应合理测算未来租赁收入现金流，保证风险可控、商业可持续。

此外，如何为拆迁户提供理财服务是减少贫富差距的一大任务。顾云昌举例，有些通过安置拆迁可以让某些农民获得高达一两千万的巨额拆迁款项，但是有些人因不懂理财，在两年内将资金挥霍完毕。《人民日报》在《部分农民因拆迁一夜暴富后挥霍返贫》一文中详细介绍了诸多让农民一夜返贫的案例，如何稳定其收益并实现增值，同样也是未来建设集体租赁住房的连带任务之一。

同地同权

如何有效根治前述困难，成为诸多经济学家关注的话题。刘守英在2004年经济社会形势座谈会上首次提出同地同权概念，并认为改革的真正方向是彻底废除征地制度，实行国有土地与集体土地“同地、同权、同价”，在农转非时给予农民放弃农地时相应权利赔偿，并在此基础上探索农民集体土地进入市场的有效途径。

2013年的中共十八届三中全会上，“同地同权” 首次写入党章。至此，集体经营性建设用地拥有同国有建设用地一样的出让、租赁、入股权；拥有同国有建设用地进入同一平台合法入市交易权；拥有与国有建设用地按照市场规则形成统一价格权。

关于集体用地的市场化建设，刘守英认为，佛山市南海区集体建设用地支持工业化建设，可为北京集体租赁住房提供经验。在刘守英看来，南海区已经探索出一条利用集体建设用地推进工业化、城镇化和农业现代化的“三化”新路，建立了包括确权登记、流转交易平台、基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系。受此影响，珠三角超过了60%的集体用地进入市场，使该地区保持了快速的工业化，村组两级分红从2008年的16.8亿元增加到2012年的26.7亿元，两级人均分红从2008年的2347元增加到2013年的3516元。

顾云昌给出的药方，则是全面深化房地产健康发展的长效机制。他指出，既然集体租赁制度只是房地产改革其中的一环，就应该进行全面深化的结构性改革，实现房地产市场的全面优化。

顾云昌将长效机制形容为“1+3”，1指房地产本身体制机制进一步改革完善，要理清非出让土地市场为主的保障体系和出让土地市场为核心的商品体系之间的关系，同时充实两类市场供应产品，实现多层次、立体化的住房供求。比如在保障体系中，引入用来销售的保障房、公租房、廉价房等；在保障房以外，要促进租赁市场发展；租赁市场除公租房外，还应包括市场体系租赁房、机构持有租赁房、集体租赁房，同时扩大投资主体来源，公益机构、次贷机构、企事业单位都可以介入。

“1+3”中的3指货币金融体制机制、财税体制机制和土地体制机制。首先，仅有房地产改革远远不够，房地产问题同时也是金融问题。货币超发、金融体系融资渠道不匹配、证券化融资紊乱、金融货币政策不当都可能引起房地产市场发展不平衡；其次，财税体制包括房地产法、房地产税等方面调整及结构性改革；土地问题涉及工地制度、后房产税时代制度、农村土地入市问题等。

如今，中国房地产市场法律并不健全。在顾云昌看来，如今中国只有房地产法，没有住房法。面对如此巨大的财富和固定资产投资门类，如果没有法律保障会引发各类矛盾，同短期调控不同，长效机制时间跨度较长，政府的改革力度及效率将面临考验。