社会运营许可的获取机制及对我国邻避效应的启示

□ 杨银娟 柳士顺

社会运营许可的获取机制及对我国邻避效应的启示

□ 杨银娟 柳士顺

突破“邻避困境”需要有新的思路，“社会运营许可”为化解邻避风险提供了极具参考价值的解决路向。社会运营许可的关键构件包括合法性、可信度和信任，可以从复杂系统、可持续发展与治理体系建设三个取向来理解。社会运营许可的获得需要以顺畅的社区成员沟通机制、透明的信息披露机制、有效的冲突解决机制和适应本土文化的决策机制为保障，通过机制建设，以期实现邻避项目的社会运营许可从“接受”到“准许”再到“心理认同”的梯度推进。

社会运营许可 邻避效应 信任 心理认同

近年来全国各地因邻避效应而发生的集体行动层出不穷,在多数案例中，邻避项目因公众抗议而陷入搁浅困局，导致政府公信力和公众的长远利益双双受损。在我国，公众眼中的邻避设施十分宽泛，包括垃圾填埋场、火葬场、垃圾中转站、公墓、殡仪馆、污水处理厂、监狱、飞机场、高压线、变电站、高架道路、移动通信基站、磁悬浮、长途客运站、加油站、轻轨站等。通常情况下，公众反对将这些被认为具有危险性的设施“建在我家后院”。

面对邻避困境，需要回答的问题是：大多数邻避项目已经通过了环评及可行性论证，为什么仍然遭到公众的反对和抵制？通过调研与分析，笔者给出的答案是：多数项目虽然取得了官方许可，但未获得当地社区居民和利益相关者的社会运营许可。本文旨在运用近年来引起西方学术界和产业界普遍关注的社会运营许可理念，解析社会运营许可的获取机制，并从中得出对我国邻避项目建设的有益启示。

一、社会运营许可的概念、构成要素及测量方法

1.社会运营许可的概念

社会运营许可(social license to operate，简称SLO)是指一个项目获得当地社区和其他利益相关者持续的同意和接纳。对于一个项目而言，社会运营许可根植于当地居民和利益相关者对该项目所持的信心、认知和意见，因此，社会运营许可是由社区发放的。由于人们的信心、认知和观点可能会发生变化，因此社会运营许可是动态的非永久性的，这意味着项目实施者不仅在项目建设初期要获得社会运营许可，在后期项目的运作和维护中更要维持社会运营许可。

与社会运营许可相对应的一个概念是监督许可(regulatory license)。虽然社会运营许可的概念与许多国家和司法管辖区的规范和法律框架相一致，但它与通常只能由政府授予的监管许可不同。监管许可包括与特定立法和监管要求及程序条件相关的正式授权，并且必须在管制的项目或活动开展前获得。而且，监督许可通常是由公认的政府机关明确规定在何种条件以及多长时间内可以获得。与监督许可不同，社会运营许可是不公开的、非正式的以及没有显性形式的。然而，社会运营许可与监管许可拥有某些共有特征。当某个项目或活动并不需要强制取得监管许可的情况下，社会运营许可就会起到非常大的作用。简而言之，在大多数情况下，监管许可并不排除社会运营许可的需要和价值。[1]

2．社会运营许可的构成要素

如图1所示，社会运营许可由以下三个关键部件所构成。一是合法性(legitimacy)。有了合法性，企业或项目才能获得基础层次的社会运营许可，即“接受”(acceptance)。然而“接受”对推行项目而言仍存在不确定性，社区可能依然存有抱怨和怀疑，换言之，在这一阶段，项目面临的经济政治环境仍是不稳定的。 二是可信度(credibility)。如果企业建立了可信度，则其社会运营许可将升至“准许”(approval)阶段，环境也更为稳定。在利益相关者看来，“可信度”意味着倾听、承诺、互惠以及企业与社区之间的公平交易，企业在这一阶段获得了利益相关者对项目的支持。三是信任(trust)。如果企业取得了利益相关者的充分信任，则项目的社会运营许可升至心理认同(psychological identification)的阶段。在这一阶段，社区认为自己的利益与项目的未来连结在一起，双方形成了一个利益共同体。图1显示，社会运营许可从低到高有四个层级：一是拒绝(rejection)或撤回(withdrawal)，二是接受(acceptance)，三是准许(approval)，四是心理认同(psychological identification)。[2](PP1779-1796)

图1 社会运营许可的三个组成部分

3．社会运营许可的测量

Thomson 与 Boutilier两位学者同时提出了测量社会运营许可的可操作性方法，这些方法可以分为间接测量和直接测量。

间接测量是指这些指标对社会运营许可进行了快速和相对表面的测量。一是物理指标(physical indicators)，通过物理指标可以判断出社区的情绪。例如通过社区成员封锁、抵制、破坏项目可以判断出社区收回了社会运营许可；通过社区成员反复讨论议题、社区成员出现在NGO组织、对项目进行监视监控，可以判断社会运营许可处于“接受”的水平；通过社区成员将公司视为好邻居、为双方合作取得的成就感到骄傲，可以判断社会运营许可处于“准许”的水平；通过社区成员的政治支持、共同管理项目，可以判断社会运营许可处于“心理认同”的水平；根据媒体描述和公司报告形成的物理指标，可以远距离、快速地评估一个项目获得社会运营许可的状况。然而，这些信息的质量可能受到限制，并且可能有偏见或不完整的情况，比如，诸如示威和封锁等活动可能是社区内少数群体所为，而未能真正表达多数人的情绪。因此，该方法是基于外在表现而不是真实情况的指标，并且可能缺乏可靠性。

第二是言语指标(verbal indicators)。在这种方法中，调查人员进入社区，仔细聆听人们如何描述公司或项目，同时记录下关键词及表达形式，辨别这些内容是否蕴涵某种稳定的模式。如果仔细执行这种测量方式，可以揭示社区内的意见分歧、社会运营许可的相对质量以及与社区有关各方面的微妙关系和行为。使用言语指标测量社会运营许可具有快速和直接的优点，但这种定性研究仍然高度依赖于研究者的技能。

除以上两种间接测量方法之外的第三种测量方法是直接测量(direct measurement)，这种技术由社会心理学家首创，同时不断得到优化，这种方法被称之为社会运营许可检测法(即Socia License)，可以深入了解社区的看法，并获得社会运营许可在四个层面的数值分数。该方法不仅可以更准确地衡量社会运营许可，还能够揭示社区与项目关系中的正面和负面的许多细节。这些细节信息可能非常重要，因为该方法的实践经验表明，社会运营许可的获得通常是有条件的。换句话说，社区在某种程度上授予社会运营许可，以确认公司值得认可。Socia License方法还考察了社区在多大程度上有能力在短期、中期和长期内授予有意义的社会运营许可。关于社会运营许可的背景信息对企业来说也十分重要，公司可以确认并实施战略，以加强和保持与社区的高质量的关系，从而获得社区最高级别的社会运营许可。

二、不同取向下的社会运营许可

作为一个具有较强应用指向的理念，社会运营许可可以从以下几个取向来理解，即：复杂系统取向、可持续发展取向和治理取向。

1．复杂系统取向(complex systems approach)

社会运营许可的复杂系统取向意味着，这一理念包括以下几个方面的意蕴：一是将社会运营许可作为要达成的目标(goal)和一系列必须遵守的规则(a set of rules)；二是作为制度(institutions)，例如决策程序、权利与规章等；三是将社会运营许可纳入更大的社会生态系统(social-ecological system)，将其作为利益相关者、制度以及情境变量相互作用而产生的一个结果，其中不可避免地会伴随着意外情况和不确定性。

2.可持续发展取向(sustainable development approach)

社会运营许可的兴起也部分源于可持续发展思潮在社会中的盛行。可持续发展被定义为“发展满足了当下的需求，同时不会损害千秋万代满足需求的能力”。[3](P56)可持续发展的核心原则是决策中的公众参与和本地赋权(local empowerment)，这也是理解环境议题的核心概念。公众参与不仅有助于提升决策的内容、提出更佳的解决方案，而且公众参与本身也是一个终极目标，它为社区成员提供了一个机会，可以让社区成员了解项目潜在的风险和收益、表达自身的关切以及讨论潜在的挑战和机遇。与此同时，积极参与活动为社区提供了社会学习的机会。相反，若缺乏积极参与的机会和赋权，社区成员就有可能反对兴建某个项目。[4]

3.治理取向(governance approach)

治理意味着管制者的传统角色发生了改变，管理机制不再仅仅依靠政府的权威和约束力。这一方面包含垂直方向的改变(vertical shifts)，即政治权力既上移到跨国政府又下沉到社区内部；另一方面则包含水平方向的改变(horizontal shifts)，即政治权力从政府行动者向非政府行动者转移。[5]“统治”(government)意味着对国家的制度体系与强制性权力的垄断；“治理”(governance)则是一个更为宽泛的概念，涵盖了政府以及非政府的行动者，而且公共、私人和志愿者三个领域的界限发生了变化，公民社会和国家之间的界限变得模糊起来。这些变迁与社会运营许可的浮现息息相关，被环境项目影响的社区在整个项目的决策和实施过程中变得日益重要。与传统的管制过程中的强制、命令和控制不同，治理过程包括协商、适应(accommodation)、不同利益集团之间的政治议定(concertation)、合作和形成联盟。[6]

三、社会运营许可的获取策略

就邻避设施的建设而言，获得社会运营许可意味着在项目实施企业和当地社区及利益相关者之间达成共识、形成共赢。对企业来说，获得社会运营许可可以降低社会风险，使得项目在不会遭遇社区冲突的情形下持续运行。对当地社区来说，给予社会运营许可意味着社区成员深度参与到项目的决策和运作当中并从中获益，也就是说，邻避项目的社会、环境、经济等方面的总收益超过其潜在的负面影响。

首先，获得社会运营许可要了解哪些群体及个人会采取哪些策略撤回社会运营许可。[7]一方面，发声最大以及掌握最多资源的群体会通过示威活动、社交网络以及媒介平台将观点放大从而驱动及控制社会运营许可；另一方面，这些群体并不能在所有时候代表沉默的大多数(the silent majority), 因为发声最大的群体在论述一项议题时呈现的信息是高度选择性的，并可能对信息进行扭曲以适应自己的论断。因此，邻避项目的规划者和运营者应意识到，社会运营许可绝不意味着从一个同质化的社区(homogenous community)获得一种许可，相反，社区是高度异质化的，因而需要获得不同的社会运营许可。正是从这个意义上说，社会运营许可是一个系统性的及多维度的概念。[8]

其次，要获得当地社区的社会运营许可，还需要建立畅通的信息沟通和协商机制。例如早期的、持续的与社区成员的沟通；建立透明的信息披露机制；建立一套冲突解决机制；建立适应当地文化的决策机制。[9]贯穿其中最重要的是企业与社区之间在整个项目生命周期中的协商过程(negotiation)。为此，需要搭建一个协商平台，在此平台上，邻避项目的各关涉方均可以得到尊重、理解和倾听，各方的期望一目了然。协商过程既包括正式的面对面的谈判，也包括非正式的活动。[10]

第三，Thomson 和Boutilier认为，获得社会运营许可要高度重视社会资本(social capital)的作用。某个项目在社区和利益相关者那里获得社会运营许可需要经历一个从合法性到可信度再到充分信任的过程，这个过程也是在项目的推广者与当地利益相关方的关系中建立和权衡社会资本的过程。一个社区是否有能力发出社会运营许可的关键在于社区拥有的社会资本结构模式。布迪厄将社会资本定义为“一个社会或群体所具有的现实或潜在的资源集合体，这些资源与拥有一个或多或少制度化的关系基础上的持久网络相关联，在这一关系中人们相互了解并承认这种关系。”就邻避设施的建设而言，社区的社会资本源自以下三个方面，一是结构层面(structural)，即在多大程度上项目的推广者连接进入社区网络；二是关系层面(relational)，即在多大程度上项目的推广者与社区之间发展出互惠、认同共享和信任关系；三是认知层面(cognitive)，即在多大程度上利益相关方之间达成相互理解和协定。

第三，值得强调的是企业和行业组织在解决社区可持续发展的问题上扮演重要角色。正如Hart所说，公司是唯一具有动力、资源、技术和能力来维持可持续发展的组织。[11]公司的社会责任(corporate social responsibility)对于获得社会运营许可至关重要，公司社会责任要求企业除了赢利之外，还需要承担部分社会责任。换言之，企业不仅需要承担经济和法律义务，也需要承担伦理和道德责任。对社会负责任的企业至少可以从以下几个方面受益：一是降低成本和风险，对于负责任的企业，公众和管理层的监督会降低；二是竞争优势，市场会将那些负责任的企业区分开来；三是建立声望，社会对负责任的企业会持正面评价；四是协同价值创造(synergistic value creation)，即公司可以为企业和相关利益者创造价值。国外一些行业组织也非常注重企业在获得社会运营许可方面的责任。以采矿行业为例，加拿大探矿及发展协会(the Prospectors and Developers Association of Canada) 就十分重视在整个项目的推进阶段与当地社区保持良好关系，从而为整个行业保持好的声誉。[12]

需要强调的是，邻避项目的社会运营许可也存在被收回的风险。一个项目的社会运营许可在以下三种情形下会被撤回：一是腐败，例如企业向地方官员提供贿赂或官员利用职位非法谋取钱财；二是伤害，例如对社区成员使用恐吓和侮辱等手段；三是欺骗，例如向当地社区故意隐瞒某个项目可能带来的负面影响。

四、我国社会运营许可的现状：地方政府的角色

社会运营许可是治理精神的一种体现，在国外，其主体是邻避项目的建设者和社区及利益相关者。在我国，除了这两个主体之外，还要加上政府。一方面，党的十八届五中全会提出的治理体制是“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”；另一方面，政府是社区公共利益的维护者，人民政府为人民。当社区的公共利益受到冲击时，社区居民的习惯性反应就是去找人民政府。因此，政府是社会运营许可中不可或缺的主体之一，在邻避项目的建设者与社区之间发挥必要的调节作用。

政府在审批和督导邻避项目的建设与运作过程中应当将社会运营许可作为一个重要考量因素纳入其中，在保证邻避项目合法性的基础上，尽量向社区及利益相关者进行宣导和解释，以提高项目的可接受性，促进社会运营许可进入“接受”阶段。当邻避项目的建设方未能兑现许诺时，政府应当督促其履行诺言，这样就能提高“可信度”，进而促成社会运营许可升级到“准许”阶段。在条件允许的情况下，政府最好能够利用公共资源创造邻避项目的建设者与社区之间长期合作的机会，以便双方之间建立信任，并将社会运营许可推至“心理认同”的最高阶段。

为了了解地方政府在邻避项目建设企业获得公众社会运营许可方面扮演的角色和发挥的作用，2017年7-8月，我们在珠三角某市对12名环境保护行政主管部门的公务人员进行了深度访谈，访谈围绕三个核心问题展开，一是政府审批环评的主要考虑因素以及是否会将项目信息告知周围居民；二是环评结果如果与公众认知出现矛盾政府应当采取的措施；三是项目实施过程和运营过程中如果企业未能兑现许诺或公众出现了新的投诉，政府应当采取哪些措施。

第一，政府审批环评的主要考虑因素及信息告知情况。如表1所示，政府环评审批的考量因素主要有以下几个方面，一是程序是否合法，例如是否有相关政府部门的批文等；二是土地问题，如土地性质等；三是项目和经济发展的关系，尤其是该项目是否符合该地区的产业发展战略；四是项目可能造成的环境污染，尤其是主要污染物可能带来的风险评估以及处置措施；五是对企业提交的环评报告的真实性进行审核；六是公众对该项目的意见，尤其是敏感项目更要考虑公众的诉求。

多数被访者表示，在环评报告通过审批之前，政府会通过政府官方网站“部分告知”当地居民关于项目的信息；当然，也有少数被访者考虑到社会稳定因素并不告知居民相关信息，认为“项目前期要做好保密工作，做好项目的前期摸底工作，以便全面掌握正面及负面的信息。”但当环评报告通过审批之后，所有的被访者都表示自己所在的单位会酌情选择政府网站、政务微博、政务微信以及社区公告等方式披露环评结果。披露的主要内容则视情形而定，有的是仅仅披露结果，如该项目是否通过环评，有的则是披露部分报告，也有的部门在部分项目上会披露详尽的报告。

表1 政府审批环评的主要考虑因素

注：本表根据访谈结果整理而成。

第二，环评结果与公众认知出现矛盾时政府的处置策略。总的来说，被访者的意见都是认为政府应起到监管和调节作用，“政府作为中间人应该开展企业与公众的对话和沟通，从而获得理解与认同”。主要措施包括：一是收集公众意见，分析环评结果与公众认知相左的内容，对矛盾点进行分析论证。二是确保环评结果的客观科学性，目前环评主要由建设单位出资聘请单位编写，环评结论不可避免地倾向于出资单位的利益。可以委托有资质的公司对监测数据进行核实，也可以允许公众通过市场化的方式对企业排污情况进行监测。如果环评结果有误，则重新邀请更权威的环评机构进行环评，同时对外进行公告。三是不遗余力地执行信息公开制度，例如公布全部环评报告的内容，从源头上消除公众的不信任感。同时邀请专家对环评结果进行解读，或根据情况召开听证会，向公众详尽介绍项目，尤其要强调项目可能造成的有利和不利情况，并提出相应的解决方案或补偿方案。四是加强沟通以及对公众的科学普及。组织相关团体、专家、行业协会、已经推行该项目的其他地区的有关人员与相关利益方进行沟通，尤其是面对面地沟通，从而了解公众对项目建设的隐忧，全面掌握公众认知的情况，并对公众诉求是否接纳等做出回应。此外，可以组织公众到企业现场进行参观。

对于合法合规的环评结果遭到公众质疑的情形，也有基层干部指出，“有时候会过分关注公众参与赞成的比例，过分关注社会维稳问题。在出现矛盾时，需要科学权威的解释以及科普宣传教育，既要尊重民意更要尊重科学，尤其不能让民粹主义代替民意。”

第三，运营项目的企业未兑现许诺或出现新的公众投诉政府的处置策略。大多数被访者认为，政府此时应当扮演调节角色，主要措施包括：一是政府应根据投诉进行现场调查、现场分析，例如调查企业是否依照环评落实相关污染治理设施，调取企业检查台帐，核实企业污染治理措施是否正常运行。若公众投诉情况属实则要督促企业兑现承诺、履行义务，要求企业排查投诉的污染源头，加强对企业的环境监察管理，督促企业落实整改，合法生产，经过多次处理仍无效的或继续引发公众不断投诉的，建议该企业搬迁。二是如果企业存在违法行为，则交由相关执法部门进行处理。三是调查相关职能部门履职过程中是否存在失职情形，必要时请纪委介入，对调查发现干部失职等情况要追究当事人的责任。四是对企业的调查和处理结果要依法及时向公众解释，争取民众的理解和支持，此外，条件成熟的话可以组织周边居民适时监督企业整改情况。五是提升政府公信力建设，对于这一点，一位基层环保干部表示，“政府应坚持契约精神，对企业违背承诺的事实采取强硬态度，按照招商引资合约内容采取相应惩处措施，绝不能草率应对。对于企业生态破坏、环境损害等违法行为，政府应该本着对公众负责、对法律负责、对政府公信力负责的态度，严厉惩处企业违法行为，在类似重大原则性问题上严守政府底线和红线。”

五、社会运营许可对我国推进邻避项目的启示

面对此起彼伏的邻避事件，寻求化解之策十分迫切。“邻避”困局并非无药可解，社会运营许可理论为我们提供了一个解决问题的思路及化解邻避冲突的有效手段。通过深度访谈、焦点小组讨论和现场考察，运用社会运营许可的核心理念，我们提出了邻避项目获得社会运营许可的环境影响与实现途径的关系框架，具体分析如图2所示。

图2 邻避项目获得社会运营许可的环境与途径

与改革开放初期相比，我国邻避设施建设面临的环境发生了巨大变化，这些新的环境要求邻避项目的推进必须获得社会运营许可。第一，从治理的角度来看，自上而下的单向管理思维面临挑战，由“管理”转向“治理”势在必行。重视社会运营许可是治理现代化的必然要求，因为“治理”意味着社区人员及其他利益相关者等多元主体的平等参与，意味着多元主体间的协商共治。此外，理想状态下，治理是系统的、一致的且经过周密安排的，然而，当经济、社会及环境体系经历未可预知的变化或压力时，治理会变成为某种目的临时特设(governance ad hoc)，这意味着邻避项目不仅要用治理的理念，还要用动态演化、不断调整的思维来获取社会运营许可。[13]

第二，从传播角度来看，移动互联网时代的自媒体打破了原有的政府主导下的信息不对称，当社区居民对邻避设施建设可能面临的风险持有异议时，会倾向于将新媒体视为政治机遇(political opportunity)，在条件成熟时会运用新媒体进行集体行动的动员和组织，给项目的建设者和运营者带来前所未有的压力，在很多情形下甚至导致项目的搁浅。由此可见，媒体环境的变迁使得邻避项目的建设者和运营者不得不重视社会运营许可的获取。

第三，从公众意识来看，在国家-社会的关系上，近十多年来见证了社会的崛起，公众不再是政治系统的被动的接收者，移动互联网的普及带来了参与型政治的兴起，公众不仅实现了认知解放(cognition liberation)，即在面对邻避项目可能带来的风险时，公众越来越意识到维护自身环境品质的重要性，而且公众可能随时采取维权行动，将自己的信息和利益通过互联网等途径输入到政治系统中，对项目的规划者和运营者施加压力，这就要求企业必须获得社区居民的社会运营许可才可能顺利推进项目。

在具体操作上，社会运营许可的获取机制对我国推进邻避设施带来以下四点启示。

第一，邻避设施的建设者和运营者在获取社会运营许可的过程中要依赖的一个重要载体就是社会资本。邻避项目的实施主体要通过植入当地社区网络，搭建与当地社区间的沟通平台，为当地社区提供实惠，让社区居民产生实实在在的获得感，以取得社区信任，进而建立属于自己的社区社会资本。

就获取邻避项目的社会运营许可来说，社区社会资本的构建应当始于项目开始之前。首先是认知层面的社会资本，以便增进相互理解。比如，以环保能源、环保水务和新能源三大领域为主要业务的中国光大国际有限公司(简称光大国际)，在垃圾焚烧项目筹建之始，就拨出专款用于组织当地社区居民(包括意见领袖、NGO组织成员等在当地有一定影响的人物)体验、巡游光大国际在其他区域和城市的同类项目，通过真情的沟通、热情的服务和耐心的宣教，争取了当地社区和社会群体的理解和支持。[14]

其次是关系层面的社会资本，以便建立互惠、共享的信任关系。比如，台北在建设内湖、北投、木栅等三座垃圾焚化厂时推出了敦亲睦邻政策，除了严守环保标准、开放参观、政策宣导、建立回馈机制和坚持“本地优先”原则之外，还在厂区或周边建有网球场、温水游泳池、健身房和图书室等设施,免费或低价供周边居民使用。[15]

最后是结构层面的社会资本，以便建立长期稳固的伙伴关系。比如，国际知名公司BP在格鲁吉亚建设和运营输油管道项目时采取了一种区域化的视角，将项目活动植入当地的社会、经济、政治、安全及地缘政治的情境；同时助力当地社区发展，例如为当地创造就业、加速技能和科技向社区转移；强调对社区的尊重、共识、善行以及伦理标准；同时与当地社区建立制度化的合作机制。

第二，在接受阶段Ⅰ，最重要的是地方政府与项目建设方应通过各种传播手段为社区居民提供信息，并与社区居民达成基本的约定(engagement)。然而，通过近十年发生在全国各地的PX事件、焚烧垃圾事件等邻避运动，看得出很多项目的建设者在这个阶段与公众的沟通上出现了许多问题，包括地方政府出头露面但项目的建设企业躲在政府后面不敢直面公众；在项目筹建初期隐瞒信息；在不起眼的位置象征性地张贴公众意见收集的告示；在传统的官方媒体上一边倒地宣传项目的优点而对可能造成的环境风险只字不提；在项目论证阶段忽视公众沟通而集体行动爆发后才认真对待公众诉求等。

在全国各地众多的邻避事件中，正是由于第一阶段与公众沟通的缺失催生了集体行动，并最终导致项目搁浅。例如在2007年厦门PX事件当中，市民集体表达反对意见后，政府部门才在新闻发布会上宣布缓建PX项目并启动公众参与程序、开通投票平台并召开市民座谈会；在2012年的什邡铜矿事件中，群体聚集和冲突升级后政府部门才一方面宣布不再建设钼铜项目，另一方面表示要听取民间意见。[16]

邻避项目的建设欲取得当地居民的“接受”，无论是地方政府还是建设主体，在项目的论证阶段就要致力于为居民提供充分的信息，尤其是邻避设施的选址、规划、景观、生产流程、废弃物的排放、利益补偿等重要信息，并且通过各种传播方式和手段确保信息能够到达社区内的受众。除了一般化的信息外，还要针对社区内不同的群体，直面他们最关心的问题进行沟通。公众反对邻避项目建设的因素包罗万象、不一而足，例如空气污染、卫生差、噪音大、电磁辐射、治安差、影响房价、心理不舒服、破坏景观、不安全等，要令社区居民“接受”邻避项目，就需要针对这些公众痛点问题进行解释和沟通。

第三，在准许阶段II，最重要的是社区居民的损益平衡计算。项目建设者，无论是地方政府还是相关企业，如果仅将希望寄托在公众牺牲自我利益而去满足泛化的公共利益，这在利益多元化的社会背景下是很难实现的。社区居民一定会反复衡量邻避项目建设后的成本与收益，尤其是短期收益与长期收益的考量。与此同时，项目的推进者应当与社区居民进行利益谈判与协商(negotiation), 建立一套合理的利益补偿机制，并信守承诺(commitments)。在邻避设施建设的规划决策阶段必须保证有详细可行的财务制度、土地和环保等方面的配套措施。此外，要将公园、学校、体育馆等“迎臂”设施以及负外部性相对不敏感的建设用地与邻避设施相结合，以补偿负外部性造成的损失，也能在一定程度上缓解矛盾。

第四，在心理认同阶段III，邻避设施的建设者和运营者已经深深嵌入(embeddedness)到当地社区，本地居民和其他利益相关者对邻避项目的责任主体产生了心理认同，双方形成利益共同体和命运共同体。这一阶段要求邻避项目的规划方、建设方和运营方充分考虑邻避设施空间背后复杂的社会、经济以及心理因素，尤其是由邻避设施建设引发的城市空间利益格局的剧烈调整。要避免邻避冲突，不但要有基于技术理性的规划以及开放的决策系统，也要求设计一套在利益相关方之间行之有效的利益协调机制和矛盾化解机制。

例如，实地考察发现，位于广东省的瀚蓝环境股份有限公司在取得社区社会运营许可方面进行了有益探索。该公司目前已经形成包括垃圾压缩转运、焚烧发电、污泥处理、餐厨垃圾处理、渗滤液处理及灰渣处理在内的完整的固废处理环保产业链。这一产业园的有效运营与社会运营许可的获得息息相关。具体而言，瀚蓝环境主要在以下方面进行了探索。一是理念上真正重视公众，瀚蓝环境提出要从B2G(企业到政府)向B2G+C(企业到政府+民众)转变，形成政府、企业、民众铁三角，通过这一闭环解决垃圾焚烧问题。这一点也体现在企业文化当中，即“城市好管家、行业好典范、社区好邻居”。二是完善的运营机制，一方面园区的建设标准和排放标准高于欧盟的标准，从而在排放总量上实现对社区的承诺；另一方面创新模式实现全产业链运营，将垃圾焚烧、市政污水处理、餐厨垃圾等项目整合到一起，在实现智能化管理的同时更便于政府进行监管。三是开放透明的公众沟通机制，公众可以随时参观垃圾焚烧厂处理垃圾的情形，同时园区用30亩的土地兴建了一个环保公园，近两千平米的展厅向公众展示了生活化的场景，以及社区居民和垃圾焚烧厂共存共生的理念。四是公平的利益协调机制，该公司在人力资源招聘时，于各种条件等同的情况下，会优先考虑周围的居民。

六、结论和讨论

本文从困扰中国许多地方政府的邻避困境出发，引入了西方产业界和理论界高度认同的社会运营许可理论，以期通过分析其形成机制来探讨对我国顺利推进邻避项目建设的启示。社会运营许可的构成要素包括合法性、可信度和信任，可以从复杂系统、可持续发展及治理体系建设三个取向来理解。社会运营许可的获得需要顺畅的社区成员沟通机制、透明的信息披露机制、有效的冲突解决机制和适应本土文化的决策机制。中国的邻避设施建设应从这几种机制入手，力争达到从接受到准许再到心理认同的最高阶段。

第一，政府在规划、审批项目的环节，应当将社会运营许可作为影响项目审批的决策要素，例如企业的技术监管是否能达到某种技术要求。在规划环节也要求政府对社区居民做出监管承诺，事实上，政府要为企业获得社会运营许可提供保障条件。

第二，项目的推进环节也是将社区居民及其他利益相关者纳入邻避项目的政治过程。杜鲁门的政治过程理论认为，政治过程就是一个“接近”的过程，不同利益群体通过“接近”掌握公共权力的权威决策者，并对其施加压力和影响。政治过程理论既重视处于中心地位的国家与政府，还十分关注非整体成员的政治行动。社会运营许可的发出者是社区，因此政府以及企业的运营者应当主动接近社区，对社区内的关键人物、群体和机构施加影响力，最终形成共识，以促进社会运营许可的获得。[17](P9)

第三，在取得社会运营许可时，邻避项目的责任主体要学会有效运用社会资本，主动“嵌入”到当地的社会网络之中。邻避冲突中的公众抵制恰恰反映了政府与项目运营企业对于社会的 “脱嵌”，即政府没有建立起与社会之间的紧密联系，不能深入到社会微观层面推行其决策，也就难以嵌入进社会并施加有效的影响。[18]此时，政府及项目的建设者需要充分运用社会资源，调动社会资本，与当地社区居民实现良性互动，以期通过这种网络结构式的治理方式取得社会运营许可、达成社会共识、形成善治格局。

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(责任编辑：黄鹏进)

作者：杨银娟，中共佛山市委党校教授、香港城市大学传播学博士，主要研究方向：地方政府与舆论治理；柳士顺，中共佛山市委党校社会经济发展研究所主任、管理学博士，主要研究方向：社会治理。邮编：528300

广东省哲学社会科学“十二五”规划2015年度学科共建项目“广东邻避项目的公众反应模式及政府沟通机制研究：一个框架整合的视角”(GD15XXW06)的阶段性成果。

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1243(2017)06-0042-008