三级联动“多规合一”路径探析

2017-12-04靳文凭华亮春陈春花

资源节约与环保 2017年11期

关键词：多规合一空间规划合一

靳文凭华亮春陈春花

（湖南省测绘科技研究所湖南长沙 410007）

三级联动“多规合一”路径探析

靳文凭华亮春陈春花

（湖南省测绘科技研究所湖南长沙 410007）

我国目前规划体系问题的负面影响日益凸显，推进“多规合一”具有重大意义。本文通过分析“多规合一”试点经验，针对目前“多规合一”存在问题，提出国家、省、县三级联动“多规合一”的技术框架，并提出相应的推进建议，为“多规合一”改革提供新思路。

三级联动；多规合一；路径

引言

我国目前规划体系呈现以经济社会发展规划、国土资源规划、城乡规划为主体，其他规划作为补充的格局[1]。条带化的政府管理体制，使各规划在不同部门管理下自成体系，部门之间协调配合欠佳，难免造成规划内容交叉重叠，不能有效发挥规划的空间统筹和生态保护等作用。针对当前各类规划存在的不协调、不作为等问题，2014年中央新型城镇化工作会议上指出，“积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现多规合一的方式方法”。几年来，发改、国土、城规等部门都在开展自己主导的“多规合一”工作，这些试点既有县级层面的、地市级层面的，也有省级层面的，但目前“多规合一”具体实现途径仍未达成共识，存在诸多争议[2]。因此研究国家、省、县三级联动的“多规合一”技术路径，探索开创“多规合一”新局面。

1 “多规合一”探索及存在的问题

目前我国规划体系不健全，规划种类、数量繁多，定位不清[3]，同一块土地在不同的规划中“身份”不同，多规“打架”现象在各地普遍存在。为探索解决这一矛盾，各地积极开展实践，“多规合一”先后经历“两规”、“三规”、“四规”、“五规”到“多规”之间协调的发展历程，在解决“多规”矛盾方面积累了一定经验[4-7]，但也呈现出“多规”表面形式“合一”、实际难以落实的问题，使“多规合一”成果落入“图上画画，墙上挂挂”的俗套[8]。

一方面，多数试点主要侧重于找出不同规划指标差异，协调不同规划空间图斑布局的矛盾、探索建立“多规合一”规划的编制技术等方面，规划编制完成后的执行、监管等问题还未引起足够重视。仅仅关注“多规”表达形式上的统一，而忽视对规划思想的统一、规划决策的分工与协作，是“多规合一”初级阶段的工作。另一方面，事权不统一导致的规划难以实施的问题，引出空间规划的审批权限划归地方人民政府的思路，但这脱离了我国的基本国情。一旦空间规划完全由地方决定，放弃自上而下的层层控制和协调，各地受眼前利益驱使，极有可能盲目对国土空间和资源进行摊大饼式开发、粗放利用，有损国家和地方的长远利益，粮食安全和资源环境的可持续利用失去保障。

2 三级联动“多规合一”技术框架

2.1 规划思路和体系

国务院2017年1月印发《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，是国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。在摸清目前“多规合一”有益经验及存在问题的基础上，按照“多规合一”的目标，新的规划体系以国土空间规划为统领，国家、省、县三级联动编制，形成自上而下、上下结合、逐级管控的规划编制思路。

规划编制以测绘地理信息部门最新的土地利用成果为基础，准确掌握国土空间开发利用的现状，以评估其潜力，之后在国土空间规划统领下，自上而下逐级控制建设用地规模、耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标，对国土空间开发与保护的供给和需求进行综合平衡，实现国家资源总体管控与地方发展利益的共赢。

县级政府应在国家、省级国土规划基础上，积极组织编制各自的国土规划，以管控国土空间开发、保护、整治的各类活动，引领和协调相关国土空间专项规划和详细规划，建立分工明确、相互衔接、各有侧重地“国土空间规划+专项规划+详细规划”的空间规划体系。县级层面将需要管制的国土空间用途细化落实到每块土地，作为国土空间用途管制和审批的直接依据[9]。

2.2 统一规划标准

在技术层面需统一规划标准体系，为“多规”在同一个平台上工作奠定基础。

（1）统一数据现状基底。测绘地理信息部门的地理国情普查成果现实性好、准确性高，可作为“多规合一”编制的现状基底。“多规合一”需要的数据源包括各规划基础底图数据、成果数据、各类地理信息数据以及行业资料等，数据格式各种各样。地理信息数据的主要坐标系有西安80坐标系、北京54坐标系、国家2000坐标系和地方独立坐标系[10]，通过数据转换将“多规”数据格式统一转换为国家2000坐标系下的ArcGIS格式数据。“多规”分类体系不一致，例如城市总体规划把城乡用地分为2大类、9中类、14小类。土地利用总体规划将地类分为3大类、10中类、29小类。地理国情监测成果分为12个一级类，54个二级类，112个三级类。建立城乡用地分类、土地利用规划地类、国情监测分类对应转换关系（图1），使土地利用规划、城乡规划和现状在用地分类上得到统一。

图1 土地利用规划、城市规划与地类国情普查地类对应

（2）统一规划期限和控制规模。国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划的规划期限一般为5年、20年和15年，近期规划均为5年。“多规合一”的规划期限统一为15年，每5年评估修订一次，使规划适应当前经济社会发展状况，充分发挥规划的宏观调控能力。人口统计数据和预测方法的不同，使土地利用规划和城乡规划的建设用地规模产生较大差异。土地利用规划统计户籍农业人口、户籍非农业户人口，城乡规划除统计建成区内户籍农业人口、户籍非农业户人口外，还包括暂住人口（居住一年以上）。因此，土地利用规划用于预测建设用地需求的人口基数小于城乡规划[11]。在统一人口基数、人口预测方法以及建设用地需求计算方法的基础上，形成自上而下、上下协调、土地利用规划和城乡规划等相一致的建设用地规模。

（3）统一规划管理。成立一个多部门参与、多专业合作的团队，负责编制、管理、更新规划，搭建、运营、维护规划协调大平台，团队成员来源于各部门但又不脱离各部门。地方人民政府负责通过定期评价监督规划执行情况，依法处罚违反规划的行为，使规划落到实处。

2.3 建立“多规合一”规划协调大平台

“多规合一”规划协调大平台的目标在于统一标准框架、整合数据资源、部门间信息共建共享共用及联动更新、辅助各类规划的编制与管理、强化公众参与与监督，从而消除各规划间存在的冲突和矛盾，为发改、规划、国土、环保等部门的规划落地、项目审批和管理提供信息沟通和业务协同技术支撑。规划协调大平台采用国家、省、县三级联动的“1+X”总体架构，即1个中心平台+发改、规划、国土、环保、交通、林业等部门的子平台。

（1）基础数据管理及更新。为了有效落实“多规合一”，首先需充分利用测绘地理信息数据作为基础，从技术层面解决“合一”的问题，成功将各规划数据统一在中心平台上，可分为基础数据层、规模控制层、规划成果层[10]。发改、规划、国土、环保、交通、林业等部门通过各子系统动态更新中心平台数据。

（2）数据展示共享共用。中心平台具有数据导入、空间分析、统计分析、选址等辅助规划编制和调整工具，并对接发改、规划、国土、环保、交通、林业等部门的子平台进行联动审批，实现“多规合一”成果数据、相关规划资料和审批数据的充分共享共用，协调解决矛盾，使各个规划协调统一。

（3）公众参与和监督。中心平台公众参与模块向公众介绍平台的运作方式，让公众了解各部门的管理及审批流程等，在规划编制过程中依靠平台征求各方面意见，公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，规划成果将通过平台、网络和其他本地媒体向公众公布，鼓励公众通过平台对规划编制提出建议，对规划实施效果进行监督，对违反规划的开发建设行为在平台上进行举报。