鼓励社区化农民工居住载体建设的思考

刘厉兵+王建冬

在新型城镇化和房地产市场发展进程中，农民工安居是关键一环。近年来，党中央和国务院持续发力，农民工居住满意度不断上升，由2014年54.0%提高到2016年56.7%①。如何以改革方式继续提升农民工满意度、促进新型城镇化和房地产市场持续健康发展。我们由此展开研究，并逐步聚焦在引导数千万农民工从厂区宿舍迁入厂外社区②。

一、为何提出住厂农民工迁入社区

农民工住厂是土地资源相对富裕、农民工进城赚钱回家盖房、工业经济主导、城里房子是给城市居民盖的等特定历史条件下，大规模、临时性、快速安置农业转移劳动力的有效举措。但时移世易，政策体系亟需丰富完善。

（一）住宿厂区引发四重不协调

农民工住厂引发了居住需求与实际供给、封闭居住与人的城镇化、项目用地紧张与非生产性占地、购房意愿增强与部分地区高库存之间不协调。

一是积极建设厂区宿舍与农民工住厂意愿下降之间供需不协调。厂区宿舍以较低时间和实物成本解决了全国数千万外来农民工安置问题，为政策所鼓励。然而，随着农民工收入提高及年龄结构调整，其居住需求深刻变化。数据分析发现，农民工住宿舍意愿在2014—2016年持续下降，从30.15%降至20.25%，而購房租房意愿之和不断上升③。图1反映了农民工对成套住房和家庭生活的需求在逐步增加。

二是厂内居住与人的城镇化之间不协调。住宿厂内将农民工生活环境与城市居民分割开，导致了农民工对当地归属感不强、将自己定义为过客，阻碍其融入城市。同时，居住厂内压缩了生活半径，抑制了农民工餐饮娱乐等生活消费和产城融合。这些均延滞了人的城镇化。

三是项目建设用地不足与宿舍等工业配套生活用房非生产性占地之间不协调。一方面，我国项目建设用地极度紧张。国土资源部2016年调查显示472个国家级开发区中可供应土地不足50公顷的占32.4%。另一方面，宿舍非生产性占地值得关注。以全国4845万住厂农民工、人均住房面积为19.4平方米、容积率为2估算④，集体宿舍占用了4.7万公顷建设用地。

四是农民工购房意愿增强与部分城市高库存之间不协调。从房价和购买力梯度角度看，农民工购房需求在三四线城市更容易实现，而近年来其购房意愿也确实在上升（图1）。缘何意愿没有转化为实际购房？农民工购房前提条件是融入当地，住在厂区阻碍了融入，这是重要原因之一。

（二）某地探索初见成效

为化解上述不协调，一些地方展开了探索。以刚起步的广西东盟经开区为例，该开发区在国土资源部2016年全国开发区土地集约利用情况评价中，排在86家产城融合型的第13位。

调研发现下列做法值得关注。首先，2014年起农民工可以申请公租房，还可以优惠价格分期购买商品房，公租房与商品房同社区同户型。其次，购房后子女可享受幼儿园至高中免费教育等公共服务。再次，政策迅速落实，2014—2017每年推出约1500套。政策实施后，开发区人的城镇化明显提速，近50%外来农民工购买或租住了政策房，产城快速融合。

该案例有几点启示：同社区同户型的租售并举受农民工欢迎；当地政府有为、担责、有执行力；农民工迁出厂区住入社区是促使其扎根当地、推进人的城镇化的有效举措。

（三）农民工居住政策体系有待丰富完善

2005年起，国家陆续出台农民工公积金缴存使用、多渠道提供居住场所等一系列政策改善其居住条件⑤，特别是《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》和《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》作出了科学的战略部署。这些举措帮助进城农民工初步实现了居者有其屋。但是，“目前而言大部分政策仍然停留在指导性原则性的层面，可操作性仍然较弱”（杨宜勇、张强，2017）。

推进相关工作，一方面，需要厘清农民工保障性住房的财政资金来源、中央转移支付力度、公积金结转等实施细节；另一方面，可以寻找能满足农民工、企业、政府、社会等多元主体潜在利益的突破口，以改革方式拓展并“组网”相关政策，实现战略目标。

二、住厂农民工迁入社区的方案构想、预期成效、可行性及风险点分析

（一）方案构想

住厂农民工迁入社区是调动各方积极性、以点带面推进相关工作的可选突破口。具体构想参见图2。

建设社区化居住承接载体。支持房企、平台公司、民间资本等主体开发或采购房源，以出租、出售、先租后购等方式向农民工提供社区化住所。用工单位与载体对接公民工居住需求。

升级厂区宿舍等配套生活用房及土地的使用方式。鼓励企业将原宿舍等改造为厂房或办公场所，通过自用、出售、出租、参股等方式，发展研发、测试、物流、制造等产业模块。

原住厂农民工自主选择区位和居住方式（购房、独租、合租）。在享受住房补贴和公共服务基础上，承担主要的居住成本。

政府对载体建设和厂区改造给予政策支持。从宿舍再利用收益中提取相当比重，用于农民工公共服务和住房补贴。

（二）预期成效

方案实施后有望取得如下成效（参见图2）。

一是有利于形成房地产市场平稳健康发展长效机制。农民工购房租房，中短期可缓解部分高库存城市压力，中长期可为房地产市场注入稳定的需求源、租售合一的经营方式、房租证券化的投融资方式。

二是促进新型城镇化。农民工将融入社会、涵养身心、增进家庭幸福，提升人力资本水平，促进社会和谐稳定。从单身住厂到举家生活在城市，将促进三产发展、产城融合、人的城镇化。endprint