困境儿童概念、政策发展及社会支持网络建构

汪玲萍++刘庆新

摘要：困境儿童概念起源于国际组织对特别困难环境中的儿童的关注和保护，经过学者、政府和国际组织的发展，逐步归纳出困境儿童的内涵和类型。我国近年来对困境儿童的政策关注越来越多，逐步重视和扩大对困境儿童的保护。针对困境儿童的三类困境来源，构建困境儿童个体、家庭、朋辈群体和社区四个层面的社会支持网络成为必要。

Abstract： The concept of the plight of children originated from the attention and protection of international organizations to children in particularly difficult circumstances. After the development of scholars， governments and international organizations， the connotation and types of the plight of children were gradually concluded. In recent years， more and more attention has been paid to the plight of children in China， and it has gradually paid attention to and expanded the protection of the plight of children. For the three types of difficulties sources of the plight of children， the construction of social support network of the plight of children from four aspects of individual， family， peer groups and communities has become necessary.

关键词：困境儿童；概念；政策；社会支持网络

Key words： the plight of children；concept；policy；social support network

中图分类号：D432.5 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）36-0221-03

0 引言

儿童本应受到全社会的关心和爱护，但有一些儿童因身体残疾、经济窘迫、监护缺失等个人的、家庭的、社会的原因陷入了生存、教育和发展困境，他们的健康和权益甚至生命受到严重侵害的恶性极端事件屡见报道。因此，在党的十八届三中全会首次提出“健全困境儿童分类保障制度”之后，“困境儿童”这一群体已经成为政府机构、社会组织和学界关注和研究的热点。

1 困境儿童概念的起源

困境儿童概念部分源自国际组织。自1923年《儿童权利宪章》被救助儿童国际联盟认可，到1959年联合国大会通过《儿童权利宣言》，直至1989年11月20日联合国大会通过《儿童权利公约》（Convention on the Rights of the Child，CRC），西方社会在涉及到儿童社会福利的政策中多次用不同词语表述困境儿童以及类似的概念。例如，CRC在序言中闡述“世界各国都有生活在极端困难情况下的儿童（children living in exceptionally difficult conditions），这些儿童需要给予特别的照顾”。[1]如果说CRC是国际社会表达出对全球儿童福利事业所抱有的愿望，那么随后的1990年联合国世界儿童问题首脑会议通过了《关于儿童生存、保护和发展的世界宣言》及《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》则是践行CRC的行动纲领，尤其是行动计划明确规定了执行CRC以及宣言所秉持的宗旨和要达成的主要目标、实现这些宗旨的战略，以及签署宣言和行动计划的国家和国家集团、国际、区域、国家及地方组织在行动与后续措施上所承担的义务。行动纲领不仅仅要保护这些处于特别困难环境中的儿童（children in especially difficult circumstances）免遭忽视、虐待和剥削，还要保障儿童的被保护权（protection）、被照顾权（provision）和参与权（participation），即儿童不仅应该拥有基本人权，还应享有包括生存、发展和充分参与社会、文化、教育生活以及他们个人成长与福利所必需的其他活动的权利。[2]

2 国内外困境儿童概念的发展

国际组织对困境儿童的定义描述因时代不同不一而足，通常用“特殊需要（special needs）、最为脆弱（the most vulnerable）、特别困难处境（especially difficult circumstances）、不利社会处境（especially disadvantaged social situations）、不利社会处境（disadvantaged social situations）、危境（risk）、最需要帮助（greatest need）”等词汇来表述困境儿童生活的社会环境。但在学界的研究成果中，困境儿童是个广义概念，其内涵是指一切因贫困、疾病、意外事件或遭受家庭虐待与忽视而失去家庭依靠，生存与发展陷入困境的儿童。[3]国外学者通常使用vulnerable children、children in need或children with special needs等关键词来统称困境儿童这一群体，受到戈斯塔·埃斯平-安德森（Gsta Esping-Andersen）1990年所著的《福利资本主义的三个世界》（The Three Worlds of Welfare capitalism）所阐述的社会投资福利国家理论的影响，西方学者更注重提高家庭照顾儿童方面享有的普惠福利的政策支持，从儿童家庭这个层面介入，打破贫困的代际传递，提高国家公共资金的利用回报率。[4]在国内学者的研究中，刘继同（2007）首次阐述中国社会结构的宏观转型与家庭结构功能的微观转变是产生大量的孤残儿童、贫困儿童、留守儿童、独生子女、离异和破碎家庭儿童、流浪儿童、服刑人员子女、伤害儿童、艾滋病致孤儿童、患病儿童等问题儿童和困境儿童的直接社会后果；[5]尚晓援、虞婕（2014）将困境儿童的概念划分为生理性困境儿童、社会性困境儿童、多重性困境儿童三级体系；[6]满小欧、李月娥（2015）指出应该借鉴西方困境儿童家庭支持福利制度，在国内困境儿童制度的顶层设计中强化儿童福利政策的家庭视角与服务理念；[7]行红芳（2016）从保障主体的责任、保障对象的类别、保障内容的类别和层次划分等角度探讨了困境儿童分类保障制度的原则和实现方式。[8]endprint

梳理国内外关于困境儿童的研究成果，本文从个体、家庭、社会三个层次将困境儿童的成因与分类划分为：①个体生理性困境儿童；②家庭（父母）性困境儿童；③社会性困境儿童（见图1），如儿童的困境是多种成因并存，则称之为多重困境儿童。[9]

3 我国困境儿童保护的社会政策演变

随着困境儿童概念内涵的逐渐清晰，我国政府保护困境儿童的社会福利政策也得到持续的发展和完善。在制度的顶层设计层面，2013年11月党的十八届三中全会要求“健全困境儿童分类保障制度”，随后的2014年政府工作报告进一步提出“加强未成年人保护和困境家庭保障”，这表明如何保障困境儿童已被纳入政府顶层制度设计中；在地方实务操作层面，民政部联合15部委在2006年出台了《关于加强孤儿救助工作的意见》，突破了以往只保障救助福利院儿童的限制，首次将失去父母和事实上无人抚养的未成年人比如流浪儿童、无人抚养的服刑人员子女一并纳入救助的范畴。民政部2013年发布的《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》首次从政府层面清晰的将儿童群体划分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童和普通儿童四个层次，随后的2014年，民政部陆续发布了关于儿童福利制度、社会保护试点等系列文件，归纳政府文件可将困境儿童的成因划分为两种：①自身困境成因：是指身体疾病或精神障碍的儿童，包括大病重病儿童、自闭症儿童、身体残疾儿童；②困境家庭成因：是指儿童的家庭状况因为经济极度贫困无力抚养，或家庭主要成员（父母或长辈直系血亲）残疾或精神疾病、大病重病，或法律致孤的儿童。

可见，政府对困境儿童成因和种类的界定也是逐步完善的过程，其结果是福利政策和保障措施基本覆盖困境儿童的生存和权利需要，为地方上制定相关配套政策和提供相应社会服务提供了法理基础和政策储备。

4 困境儿童社会支持网络的建构

困境儿童群体的成因和类别的异质性，导致其所需的福利支持和服务在类型和层次上必然呈现出“以家庭为核心枢纽，链接政府部门、基层社区、福利组织、市场企业、民间社会”的网络结构特征。针对困境儿童产生困境的成因，从儿童个人、儿童的家庭以及儿童的社会环境层面出发，构建多元福利提供主体、多元福利内容和多元福利供给的社会支持网络。

4.1 儿童个人支持网络

坚持“问题导向可控”的原则。以社区为依托，摸底排查所有的困境儿童，建立儿童个人健康档案，并根据困境儿童不同的成因和现状提供针对性支持和服务，要确保困境儿童面临的各类问题最终是一个可控的状态：①针对重病儿童，建立儿童疾病档案，提供及时的医疗信息咨询和基本的治疗条件；②针对残疾儿童，建立儿童康复训练档案，包括康复方案、康复水平评估、康复实施计划、康复训练记录，提供康复咨询服务和进行康复训练必要的场所及设施；③针对心理障碍儿童，建立心理健康档案，详细观察记录儿童因生理缺陷，功能障碍或外界环境因素造成的心理活动和行为异常现象，及时提供个案心理辅导和学习方法辅导，用爱心和耐心帮助儿童克服心理障碍，养成良好的行为习惯。

4.2 家庭支持网络

坚持“家庭预防优先”的原则。家庭是保障儿童健康成长最重要的环境，健康家庭的缺失往往是造成普通儿童陷入困境最初的起因。因此困境儿童的福利供给也必须以儿童家庭为核心枢纽，预防性的执行普惠性质的家庭福利政策。考虑我国的实际情况，同时借鉴西方国家的家庭政策的经验，可以给困境儿童家庭提供以下支持：①给困境儿童家庭提供适度普惠的补助津贴，缓解困境儿童家庭的经济困难，建立困境儿童家庭分类保障机制，尤其加大重病重残家庭的经济补助额度；②扩大困境儿童家庭的保障范围，从基本生活保障逐步扩展到对住房、家庭照料等需求的保障；③开展儿童健康照顾讲座，开展亲子活动和亲子教育平行小组，提高困境儿童家庭的儿童照顾能力，尤其是其父母的亲职能力。

4.3 朋辈群体支持网络

坚持“朋辈广泛交流”的原则。困境儿童常常因为自身困境和家庭的困境而产生自卑心理，也缺乏开展人际交往的动力。要有意识地鼓励并创造困境儿童与朋辈群体进行兴趣爱好、情感认知、活动体验等方面的交流机会，修复困境儿童与朋辈群体的交往关系网络：①组建儿童游戏小组，诱发困境儿童和朋辈搭伙做游戏的兴趣，在游戏中改善自身缺陷，发现优点，培养自信心；②进行人际沟通教育，多开展困境儿童与朋辈群体组成团队历练的活动，提高困境儿童的人际交往能力，助力困境儿童朋辈社交圈的重建；③开展丰富多彩的社交联谊活动，扩大困境儿童的同情和爱好的圈子，促成困境儿童有意识的向朋辈学习社交礼仪，养成良好的行为规范。

4.4 社区支持网络

搭建困境儿童帮扶的志愿者公益网络平台，建立整合个人、政府、市场和社会组织，以及线上、线下资源的公益联盟，为困境儿童及其家庭提供物力和人力帮助。首先，利用互联网平台，以众筹的形式，为困境儿童及其家庭募集资金和实物帮助。其次，通过地区性的QQ或微信群，建立志愿者团队，为困境儿童及其家庭提供各类型的爱心服务，同时开展志愿者培训和团队建设活动，增强志愿者的认同感和获得感，保障志愿服务的可持续性。第三，采用线上和线下两种形式，建立困境儿童及其家庭的互助组织，通过他们的自助和互助，对困境儿童及其家庭进行赋权，从而实现“助人自助”。

参考文献：

[1]United Nations General Assembly，“Convention on the Rights of the Child”，United Nations Treaty Series，1989，1577（3）.

[2]United Nations，“Plan of Action for Implementing the World Declaration on the Survival，Protection and Development of Children in the 1990s”，Asia- Journal of Public Health，1990，4（2-3），PP.102-109.

[3]Pecora P J. The Child Welfare Challenge： Policy， Practice， and Research [M]. Livingston： Transaction Publisher， 2000：234 235.

[4]Hubenthal M， Ifland A M. Risks for Children？ Recent Development in Early Child care Policy in Germany [J]. Childhood： A Global Journal of Child Research， 2011（1）：114-127.

[5]劉继同.中国社会结构转型、家庭结构功能变迁与儿童福利政策议题[J].青少年犯罪问题，2007（6）.

[6]尚晓援，虞婕.建构“困境儿童”的概念体系[J].社会福利（理论版），2014（06）.

[7]满小欧，李月娥.西方困境儿童家庭支持福利制度模式探析[J].北京社会科学，2015，10.

[8]行红芳.困境儿童分类保障制度[J].中州学刊，2016，8.

[9]高丽茹，彭华民.中国困境儿童研究轨迹：概念、政策和主题[J].江海学刊，2015，04.endprint